108 年 國立中央警察大學水上警察研究所海洋法制組《海巡法規》

此題主要考查《入出國及移民法》第74條關於「未經許可進入」的構成要件，以及其適用範圍是否涵蓋漁船在禁止水域內的行為。

首先，我們需要釐清《入出國及移民法》第74條的適用對象與行為。該法條處罰的是「未經許可，進入國家領域者」。這裡的「國家領域」通常指的是陸域，以及依據國際法或國內法劃定的水域。而「進入」則是指實際進入該領域的行為。

接著，分析題幹中甲、乙、丙三艘大陸漁船的行為：

1. 甲船：在澎湖地區公布之禁止水域內，以電魚方式捕魚。
2. 乙船：在澎湖地區公布之禁止水域內，以正常的捕魚方式捕魚。
3. 丙船：在澎湖地區公布之禁止水域內，徘徊在海上。

重點在於，這些漁船是否符合「未經許可，進入國家領域」的定義。

• 「進入國家領域」的解釋：雖然漁船停留在水域，但依據我國法律，相關水域（如領海、內水）屬於國家領域的一部分。因此，在這些水域內的行為，原則上可能涉及國家領域的進入。
• 「未經許可」：題幹明確指出是「未經許可」的大陸漁船，這符合了該要件。
• 「進入」的行為：三艘漁船均在澎湖地區公布之禁止水域內，這表示它們已經進入了我國的管轄水域。
• 《入出國及移民法》第74條的適用對象：該法主要規範的是「人」的出入境，但其處罰對象的擴張解釋，也可能包含由人所駕駛的船舶。然而，更關鍵的是，此法條的立法目的主要是為了管理人員的進出，對於漁業行為的規範，通常有其他專門法律（如《漁業法》、《兩岸人民關係條例》等）。

綜合分析：

• 漁船的行為與《入出國及移民法》的關聯性：雖然漁船進入我國水域，並可能觸犯相關漁業規定，但直接以《入出國及移民法》第74條來論處「未經許可入國」，可能過於擴張解釋。因為《入出國及移民法》第74條的立法意旨更側重於人員的非法入境，而非單純的漁業行為。
• 其他可能的法律適用：
  • 《兩岸人民關係條例》：該條例對於大陸地區人民或其經營之法人、團體或其機構，未經許可進入台灣地區或限制、禁止進入地區者，有相關罰則。漁船及其船員，可視為大陸地區人民及其從事之活動。

此題考查「驅離」行為的法律性質，需從行政法及海岸巡防權限的角度進行分析。

核心概念：
「驅離」是指公權力機關強制將不法侵入或滯留之對象，排除至其應處置範圍之外的行為。在此情境下，涉及的是海岸巡防機關依據《兩岸人民關係條例》對非法進入我國管轄水域的大陸船舶所為的強制排除。

法律性質分析：

1. 行政處分說：

   • 理由：驅離行為是海岸巡防機關基於公權力，對特定對象（大陸船舶）所為的具體、單方的意思表示，旨在對相對人的權利（例如在該水域停留的權利）產生法律上的直接影響（強制其離開）。此行為具有對外效力，且符合行政處分「對外發生法律效果」的特徵。
   • 支持：此行為具有強制性，且直接影響船舶的權利狀態，使其無法繼續停留在該水域。

2. 行政事實行為說：

   • 理由：驅離行為本身是一種強制力的實際作用，旨在排除非法滯留物，其重點在於「事實的排除」，而非產生新的法律狀態。例如，將非法侵占者強制移出不動產，重點在於回復原狀之事實行為，而非變更占有權的法律狀態。
   • 支持：驅離行為的目的是排除非法狀態，回復到船舶未進入該水域前的狀態，著重於物理上的排除，而非創設新的法律關係。

3. 執行行為說：

   • 理由：驅離行為是為了執行《兩岸人民關係條例》等相關法規的規定。法規規定了船舶不得進入，而驅離是將此法規命令具體落實的手段。
   • 支持：此行為是為實現法規義務的履行，是行政執行的一種形式。

4. 作為義務之強制執行說：

   • 理由：大陸船舶未經許可進入禁止、限制水域，其義務是「離開」。驅離行為是海岸巡防機關代為履行此「離開」義務，或強制船舶履行此義務。
   • 支持：《行政執行法》的相關規定，如間接強制、物之強制等，可以作為類比。

綜合判斷與學說主流：

在行政法學上，對於類似的排除違法狀態的行為，學界有認為是行政處分，也有認為是行政事實行為。

• 若將驅離視為一種行政處分，則該處分可受行政爭訟（訴願、行政訴訟）的審查。

此題旨在探討海岸巡防機關在執行職務時，與其他部會及海洋委員會所屬機關之間複雜的管轄權協調與劃分問題。

核心概念：

• 海岸巡防機關的職掌：《海岸巡防法》第4條列舉了海岸巡防機關的多項職掌，涵蓋了海岸巡防、查緝走私、偷渡、非法入出國、毒品、槍械、水域執法、漁業巡護、海域執法、海洋污染防治、海洋資源保育、海上救助、維護海上交通安全、執行海岸地區的國土保育及水土保持等。
• 管轄權：國家權力在特定地域、事務或對象上行使的範圍。在政府組織中，管轄權的劃分是為了避免權力重疊、職責不清，確保國家事務的有效運作。
• 協力與協調：由於海岸巡防機關的職掌廣泛，必然會與其他部會（如內政部、經濟部、交通部、農業部、環境部等）及層級較高的海洋委員會及其所屬機關（如國家海洋研究院、海洋保育署等）產生業務上的交集。

分析海岸巡防機關與其他部會及海洋委員會所屬機關間的管轄權關係：

1. 權限劃分與重疊：

   • 《海岸巡防法》第4條的廣泛性：該條文賦予海巡署極大的權限，許多事項本身也屬於其他部會（如環保署負責海洋污染防治、農委會負責漁業巡護、內政部負責入出國管理等）的職掌。
   • 海洋委員會的設立：2018年成立的海洋委員會，統籌國家海洋事務，其下設有國家海洋研究院、海洋保育署、海巡署等。這意味著海巡署在業務上，既要與其他部會協調，也要向上向海洋委員會匯報並接受其指導。
   • 潛在的管轄權衝突：當同一事項同時涉及多個機關的職掌時，就可能產生管轄權的重疊或衝突。例如，海上救難可能同時涉及海巡署、交通部（航港局）、內政部（消防署）、國防部（海軍）等。海洋污染事件，則涉及環保署（海洋污染防治）、海委會（海洋保育）、農委會（漁業損失）、交通部（航港局，油輪事故）等。

2. 立法實務上的處理方式：

   • 協調與合作機制：現行法規實務上，多以建立協調與合作機制來處理管轄權的重疊與衝突。例如：
     • 跨部會協調會報：定期或不定期召開跨部會協調會議，討論具體業務或個案。
     • 合作備忘錄 (MOU)：各機關間簽訂MOU，明確各自職責與合作方式。
     • 聯合執法：針對特定案件（如重大走私、環境污染、漁業糾紛），由相關機關聯合執行。
     • 資訊共享：建立資訊平台，促進各機關間的資訊流通，避免資訊不對稱。
   • 中央對地方的授權與監督：在某些事項上，中央機關（如海巡署、海洋委員會）可能會授權地方政府執行，並進行監督。
   • 海巡署的「國家隊」角色：在處理涉及國家安全、主權、重大海洋事務時，海巡署常扮演「國家隊」的召集者或執行者角色，協調其他力量。

3. 相關學說上的探討：

   • 權力分立與分工：學說上強調，政府權力應依事務性質進行合理分工，避免權力過度集中或分散。海岸巡防權限的劃分，應以效率、專業性、國家安全等原則為考量。
   • 「一條鞭」原則與「分層負責」：在某些高度專業化或涉及國家安全的事項，可能傾向於採「一條鞭」式的權力集中，由單一機關負責到底。但在其他較為廣泛的民生事務上，則可能採「分層負責」的原則。

此題考查「警察補充原則」的內涵，以及其在海上警察（特別是海巡署）職權行使上的適用性。

核心概念：

• 警察補充原則 (Subsidiarity Principle of Policing)：此原則是德國行政法上「補充性」或「輔助性」原則在警察法領域的體現。其核心精神在於，當國家或地方政府的公權力（特別是警察權）介入干預時，應優先適用較輕微、較有限的手段，並在其他合法、有效的手段（如私法、民事調解、行政指導等）無法達成預期目的時，始得介入。其更深層的意義，是強調國家權力介入的最後手段性，以及尊重私人自治與地方自治。
• 海上警察：廣義而言，指在海上執行的各項警察職務，包括維護海上治安、查緝犯罪、海上救助、漁業巡護、環境保護、航行安全管理等。在日本，海上警察的職能可能分散於海上保安廳、海上警察（隸屬於地方警察本部）等機構。
• 海洋委員會海巡署：我國負責海上執法、巡防、救助等任務的主要機關，其職權範圍廣泛，涵蓋了傳統警察權的部分職能，但也包含更多非傳統的行政管制與服務功能。

警察補充原則的內涵：

1. 補充性 (Subsidiarität)：國家公權力（警察權）的介入，應是其他手段（如私法、民事、行政指導、勸導等）不足以達成目的時，才作為最後的手段。
2. 最後手段性 (Ultima Ratio)：警察權的行使，應是所有可用手段中，對人民自由與權利限制最為輕微者。
3. 有限性 (Beschränktheit)：警察權的行使必須符合法定要件，不得濫用，且應以達成預期目的所需之最小侵害為限。

日本海上警察學理與實務：
在日本，海上保安廳（JCG）是主要的海岸巡防與海上執法機關，其職權涵蓋了維護海上安全、治安、環境保護、海上搜救、航行安全、打擊海上犯罪等。海上保安廳的執法，通常也是基於法律的授權，並考量執法的必要性與比例原則。

• 海上保安廳的執法：在海上，由於環境的特殊性，海上保安廳的執法往往帶有較強的強制性，例如登船檢查、驅離非法船舶、逮捕嫌疑人等。這似乎與警察補充原則中「優先適用輕微手段」的要求有所不同。
• 法律授權與比例原則：然而，日本海上保安廳的執法，仍必須符合其母法（如《海上保安廳法》）的授權，並且必須遵守比例原則（相當性、必要性、狹義比例性），確保其執法手段與目的相符，且侵害最小。
• 非強制性措施的運用：儘管存在強制手段，海上保安廳也會運用行政指導、勸導、資訊提供等非強制性措施，特別是在推廣海上安全意識、環保宣導等方面。

評析警察補充原則對海洋委員會海巡署職權行使的適用性：

1. 適用性理論基礎：

   • 國家權力介入的限制：警察補充原則作為國家權力應有限度介入的原則，普遍適用於各國的行政法治國家。海巡署作為國家公權力機關，其職權行使自應受到此類原則的約束。
   • 人權保障：該原則旨在保障人民的自由與權利不受國家公權力的不當侵害。

2. 在海上執法中的挑戰：

   • 海上環境的特殊性：海上執法環境複雜，資訊不對稱，且往往需要迅速反應，無法像陸上執法那樣有充裕的時間去尋找或嘗試各種「輕微」的替代手段。例如，在海上追緝正在逃逸的毒梟船，可能必須立即採取追捕甚至登船的強制手段。
   • 廣泛的職權：海巡署的職權不僅包含傳統的「警察」職能（如查緝犯罪），還包含大量行政管制（如漁業巡護、船舶安全檢查、海洋污染防治）和服務功能（如海上救助）。對這些非典型的「警察」職能，單純套用「警察補充原則」可能不盡貼切。

3. 如何適用於海巡署：

   • 擴大解釋「補充原則」：可以將「警察補充原則」的內涵，擴大解釋為「國家權力（包括警察權及行政管制權）的補充性與最後手段性」。