109 年 國立中央警察大學防災研究所《氣候變遷與災害》

本題主要在探討如何從「降低脆弱性與暴露」的角度，針對氣候變遷風險提出政策制定者可採行的作為。這五個面向是政策制定時需要考量的關鍵元素，需要結合氣候變遷的特性與風險管理的概念來闡述。

氣候變遷的風險主要來自於「威脅」（Hazard）、「暴露」（Exposure）與「脆弱性」（Vulnerability）三者之間的交互作用。降低氣候變遷風險的策略，除了減緩（Mitigation）溫室氣體排放外，更重要的是調適（Adaptation），而調適的核心就在於降低脆弱性與暴露。

1. 人類發展 (Human Development)

   • 核心觀念： 提升人類的福祉與能力，使其更能應對衝擊。
   • 降低脆弱性：
     • 教育與意識提升： 透過教育普及，提升民眾對氣候變遷風險的認知，使其了解潛在的威脅，並學習應對方法，降低因資訊不足而產生的脆弱性。例如，推廣氣候變遷科學教育，辦理社區防災演練。
     • 健康照護體系強化： 建立健全的公共衛生系統，提升對極端氣候事件（如熱浪、傳染病散播）的預防、監測與應對能力，降低對人類健康的衝擊。
     • 社會安全網建置： 完善社會福利與救助機制，確保弱勢群體（如老人、兒童、身心障礙者）在災難發生時能獲得足夠的支援，降低其因缺乏資源而產生的脆弱性。
   • 降低暴露：
     • 發展多元技能： 鼓勵人們發展跨領域的技能，使其在特定產業受創時，仍有其他謀生機會，降低對單一經濟活動的依賴，間接降低因經濟衝擊而產生的暴露。

2. 消除貧窮 (Poverty Eradication)

   • 核心觀念： 貧窮是加劇脆弱性的重要因素，消除貧窮有助於提升應對能力。
   • 降低脆弱性：
     • 經濟援助與社會保障： 透過提供現金補助、食物援助、低利貸款等方式，幫助貧困家庭建立緩衝能力，使其在面對氣候衝擊時，不至於陷入更嚴重的困境。例如，為低收入戶提供房屋修繕補助。
     • 提升基礎建設： 改善貧困地區的基礎設施，如供水、衛生、電力系統，這些基礎設施的缺乏是貧困人口高度脆弱的原因之一。
     • 培訓與就業機會： 提供與氣候變遷調適相關的職業培訓（如再生能源安裝、永續農業），創造綠色就業機會，提升貧困人口的經濟自主性與抗災能力。
   • 降低暴露：
     • 搬遷計畫： 對於居住在極度危險區域（如易淹水、易崩塌地區）的貧困人口，制定有計畫的、有支持的搬遷計畫，將其移至相對安全的區域。

3. 生計安全 (Livelihood Security)

   • 核心觀念： 確保人們賴以為生的生計方式能夠穩定且具備抗災能力。
   • 降低脆弱性：
     • 推廣韌性農業： 鼓勵農民採用抗旱、抗澇、抗病蟲害的作物品種，並推廣節水灌溉、土壤保育等永續農法，降低農業生產受氣候變遷影響的風險。
     • 發展多元化生計： 輔導漁民、農民或勞工發展多元的收入來源，例如結合觀光、加工、手工業等，降低對單一資源的依賴，分散風險。
     • 建立災害保險與互助機制： 推動農業保險、漁業保險，或建立社區互助基金，當生計遭受損失時，能有經濟上的支持。

本題的核心在於理解「災害治理」的概念，特別是其強調的「跨部門協調」、「公私部門合作」以及「非政府責任獨攬」的原則，並以此為基礎，探討地方政府在氣候變遷因應上，可與私部門合作的具體治理作為。

「災害治理」（Disaster Governance）是指在災害風險管理過程中，所有相關利害關係人（包括政府、私人企業、非政府組織、社區、學術機構等）共同參與、協調合作，以有效降低災害風險、管理災情並促進復原的過程。其關鍵在於打破單一部門或單一主體的局限，建立一個整合、協調、包容的決策與執行體系。

氣候變遷因應作為地方政府的責任，但僅靠政府力量難以全面有效推動。因此，與私部門合作是強化災害治理的重要途徑。以下列舉三項地方政府可與私部門合作的治理作為：

1. 推動公私部門夥伴關係（Public-Private Partnership, PPP）於氣候調適基礎設施建設與維護：

   • 說明： 地方政府可與營造業、工程顧問公司、金融機構等私部門合作，共同投資、興建、營運和維護能提升氣候韌性的基礎設施。例如，共同開發或更新防洪設施（如堤防、滯洪池）、強化排水系統、建置再生能源設施（如太陽能、風力發電），或改善建築物的耐災標準。
   • 合作模式： 可採BOT（Build-Operate-Transfer）、ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）等模式。私部門可引入專業技術、管理經驗與資金，地方政府則負責政策引導、法規鬆綁、土地取得協調及監督管理。
   • 效益： 透過PPP，地方政府能有效分攤財政負擔，加速基礎設施的建置，並提升其專業性與效率。

2. 鼓勵與輔導私部門參與氣候風險揭露與永續發展倡議：

   • 說明： 地方政府可制定政策或提供獎勵，鼓勵轄區內的企業，特別是大型企業，積極進行氣候風險評估與揭

本題要求以「土石流災害」為例，說明四種不同類型的防災地圖（災害潛勢圖、疏散避難路線圖、社區防災地圖、校園防災地圖）的異同。重點在於理解每種地圖的「目的」、「內容」、「呈現方式」及其在土石流災害中的具體應用。

核心概念：
防災地圖是將複雜的災害資訊，透過地理空間的視覺化，使其易於理解與應用。不同類型的防災地圖，服務於不同的使用者、具有不同的資訊側重點與應用目的。

以土石流災害為例，說明各種地圖的異同：

1. 災害潛勢圖 (Hazard Map)

   • 目的： 呈現特定區域發生某種災害（在此為土石流）的可能性高低，用於風險評估、土地利用規劃與預警。
   • 內容： 標示出土石流可能發生的區域（例如，依據坡度、地質、降雨強度、歷史紀錄等因素劃分的潛勢等級，如高、中、低潛勢區），以及潛勢區域可能影響的範圍（如崩塌範圍、土石流堆積扇）。
   • 呈現方式： 通常以「面」或「區域」為單位，用不同顏色或圖例標示不同等級的潛勢。
   • 與其他地圖的異同：
     • 異： 這是基礎圖資，主要告訴你「哪裡可能發生土石流」，但不直接告訴你「如何避難」或「在哪裡」。
     • 同： 是後續其他地圖（如疏散路線圖）繪製的重要基礎。

2. 疏散避難路線圖 (Evacuation Route Map)

   • 目的： 指引民眾在土石流災害發生或預警發布時，如何從居住地或所在地，安全、快速地移動到指定的避難場所。
   • 內容：
     • 標示出潛勢土石流區域。
     • 明確標示出「起點」（如住家、學校、公司）、「終點」（如避難收容所、高地安全區域）。
     • 繪製出建議的「疏散路線」（通常是安全的路徑，避開危險區域）。
     • 標示出沿途可能遇到的危險點（如易淹水處、橋梁、低窪地）及應注意的事項。
     • 標示出避難收容所的位置。
   • 呈現方式： 以「線」和「點」為主，輔以「面」（潛勢區）。
   • 與其他地圖的異同：
     • 異： 強調「路徑」與「行動指引」，是行動導向的地圖。
     • 同： 必須依據潛勢圖提供的資訊來規劃路線，並標示出避難場所（通常在社區防災地圖中也會出現）。

3. 社區防災地圖 (Community Disaster Preparedness Map)

   • 目的： 整合社區內與特定災害（土石流）相關的各種防災資訊，提升社區居民的風險意識、知曉避難資訊，並促進社區互助。
   • 內容： 通常包含：
     • 土石流潛勢區域。
     • 疏散避難路線與收容所。
     • 社區內重要的防災設施（如消防栓、救護站、通訊點）。

本題要求以台灣某個具體的災後復原重建個案，運用 Mannakkara 等人提出的「Build Back Better」（BBB）分析架構，來評估該個案是否達到了「重建得更好」的目標。此題需要結合理論架構與實際案例，進行分析與論述。

一、理解 Build Back Better (BBB) 架構（圖1）

Mannakkara 等人的 BBB 架構，旨在提供一個多面向的評估框架，確保災後復原不僅是恢復原狀，更能提升韌性、降低未來風險。架構包含以下幾個關鍵面向：

• 核心目標： 更耐災的重建 (Build Back Better)。
• 關鍵構成要素 (從左至右，由上至下)：
  1. 降低災害風險 (Disaster Risk Reduction, DRR)： 確保重建措施能有效降低未來災害的威脅。
     • 子項：
       • 多重災害為基礎的土地利用規劃 (Multi-hazard based Land-use Planning)：考量多種潛在災害，進行土地利用的合理規劃。
       • 及早預警和降低災害風險的教育 (Early Warning and DRR Education)：建立有效的預警系統，並加強風險教育。
  2. 結構韌性 (Structural Resilience)： 指物理結構（建築物、基礎設施）在面對災害時的承受與恢復能力。
  3. 社區復原 (Community Recovery)： 指社區作為一個整體，其社會、經濟、心理等面向的恢復能力。
     • 子項：
       • 心理及社會復原 (Psychological and Social Recovery)：關注居民的心理健康、社會連結與社區凝聚力。
       • 經濟復甦 (Economic Recovery)：恢復或提升社區的經濟活動與生計。
  4. 制度機制 (Institutional Mechanism)： 指支持災後復原與重建的組織、政策、法規與治理體系。
     • 子項：
       • 有效的執行 (Effective Implementation)：確保計畫能有效落實。
       • 法規及規定 (Legislation and Regulation)：具備健全的法律與規範支持。
       • 監督與評估 (Monitoring and Evaluation)：對重建過程與成效進行監測與評估。

二、選擇台灣的災後復原重建個案

選擇一個具代表性且資料較為豐富的個案非常重要。例如：

• 921大地震（中部地區）： 這是台灣最嚴重的地震之一，災區範圍廣泛，重建過程複雜，涉及多層級的政府、NGOs 及社區。
• 莫拉克颱風（八八水災）： 造成嚴重土石流與水災，許多社區被摧毀，異地安置、永久屋興建是其特色。
• 高雄氣爆事件： 都市型災害，非傳統天災，但重建過程涉及公共安全、管線管理、都市更新等議題。
• 台南大地震（維冠大樓倒塌）： 針對單一建築物倒塌後的重建與司法追責，以及都市建築安全問題。

這裡以 莫拉克颱風（八八水災）後，部分災區的永久屋社區重建 為例進行分析。

三、運用 BBB 架構分析個案（以莫拉克災後永久屋社區重建為例）

以莫拉克颱風後，例如高雄市那瑪夏區、屏東縣來義鄉、台東縣金峰鄉等地的永久屋社區重建為例，分析其是否符合 BBB 的精神。

1. 降低災害風險 (DRR)：
   • 多重災害為基礎的土地利用規劃：
     • BBB 實踐： 許多永久屋基地選擇在相對安全的高地，避開原居住地易發生土石流的區域。部分計畫也納入了坡地穩定、排水設施的考量。
     • 不足/挑戰： 土地的選擇有時受限於可取得性、原鄉部落的文化連結，或僅考慮單一災害（如土石流），對複合性或長期性風險（如山崩、地層下陷）的考量可能不足。部分基地選址的長期穩定性仍有疑慮。
   • 及早預警和降低災害風險的教育：
     • BBB 實踐： 政府與民間團體在遷村過程中，有提供居民關於新環境風險的說明。
     • 不足/挑戰： 災後初期，教育與宣導重點多在安頓與居住，對新址的長期風險教育與預警系統的建立，可能較為不足，居民對新環境的適應與風險認知仍需加強。