112 年 國立中山大學公共事務管理研究所碩士班《公共管理》

本題主要在探討 ESG 的概念及其重要性，並延伸至政府的角色以及企業永續報告書應包含的內容。

核心觀念： ESG (環境、社會、公司治理) 是一個衡量企業永續性和社會責任的框架。政府介入是為了確保市場效率、外部性內部化以及促進長期永續發展。

(1) ESG 的定義與政府介入的必要性：

ESG 是 Environmental (環境)、Social (社會) 和 Governance (公司治理) 的縮寫。它代表了衡量一家企業在環境保護、社會責任以及公司治理方面的表現。

• 環境 (Environmental)： 指企業在營運過程中對環境的影響，例如溫室氣體排放、資源使用效率、廢棄物處理、生物多樣性保護等。
• 社會 (Social)： 指企業如何處理與員工、供應商、客戶及營運所在社區的關係，例如勞工權益、產品安全、數據隱私、社區關係、人權等。
• 公司治理 (Governance)： 指企業的領導團隊、高階主管薪酬、股東權益、董事會結構、內部控制、反貪腐等。

政府為什麼需要介入督促企業落實 ESG？

政府介入的原因主要有以下幾點：

1. 外部性內部化 (Internalizing Externalities)： 許多環境和社會問題，如污染、資源耗竭、勞工權益受損等，都屬於負面外部性，即企業的營運行為對社會產生了額外的成本，但這些成本並未由企業自行承擔。政府透過法規、稅收或獎勵措施，可以促使企業將這些外部成本內部化，使其在決策時能更全面地考量其行為的社會和環境影響。
2. 資訊不對稱與市場失靈 (Information Asymmetry and Market Failure)： 投資者和消費者可能難以全面獲取和評估企業在 ESG 方面的真實表現。政府的介入，例如強制性資訊揭露，可以減少資訊不對稱，使市場資源更有效地分配給那些真正具有永續發展潛力的企業。
3. 促進長期永續發展 (Promoting Long-term Sustainable Development)： ESG 關注的議題與國家長遠的永續發展目標（如氣候變遷應對、社會公平等）緊密相關。政府透過推動 ESG，可以引導企業的投資方向，使其與國家發展戰略保持一致，避免短期利益損害長期發展。
4. 維護公平競爭 (Ensuring Fair Competition)： 如果部分企業能夠透過忽視 ESG 議題來降低成本，將對那些積極實踐 ESG 的企業造成不公平競爭。政府的規範可以建立一個更公平的競爭環境，鼓勵所有企業朝向永續發展邁進。

本題探討在後疫情時代，公部門採用混合工作模式所面臨的條件、挑戰，以及應對策略。

核心觀念： 混合工作模式結合了遠距與實體辦公的優勢，但公部門的導入需要考量其特殊性。管理上的挑戰，特別是公平性與多樣性，需要周延的配套措施。

(1) 公部門採用「混合工作模式」所需條件或前提：

公部門相較於私部門，其組織特性、法規限制、服務對象等都有所不同，因此在導入混合工作模式時，需要特別考量以下條件或前提：

1. 清晰的政策與法規支持：
   • 法規鬆綁與授權： 需有明確的法規或行政命令支持公務人員的彈性工時與異地辦公，例如修正現行關於辦公地點、出勤管理、差勤請假等相關規定。
   • 職務性質評估基準： 建立一套標準化的職務評估機制，明確界定哪些職位適合或不適合採用混合工作模式，並考量其對服務品質、機密性、協調性的影響。
2. 資訊科技與基礎設施的到位：
   • 資安與隱私保護： 確保遠距工作環境的資訊安全，包括安全的遠端連線、資料加密、設備管理等，以保護敏感的政府資料與民眾隱私。
   • 通訊與協作工具： 投資並部署穩定可靠的線上會議系統、即時通訊軟體、專案管理平台等，確保團隊成員間的有效溝通與協作。
   • 設備支援： 提供必要的遠距工作設備（如筆記型電腦、VPN 帳號、視訊設備等），或提供設備補助，確保同仁在家也能順利執行公務。
3. 管理者的領導力與培訓：
   • 信任與授權文化： 鼓勵管理者從「監督」思維轉向「結果導向」的管理，建立對員工的信任，並賦予一定的自主性。
   • 管理技巧培訓： 針對管理者進行相關培訓，使其掌握遠距團隊管理、績效評估、員工輔導、衝突處理等新技能。
4. 組織文化與員工支持：
   • 溝通與參與： 在政策制定過程中，應廣泛徵詢員工意見，解釋政策目標與執行細節，建立共識。
   • 心理健康支持： 關注員工在混合工作模式下的心理健康，提供相關諮詢與支持資源，避免孤立感。
5. 服務連續性與民眾權益保障：
   • 服務品質維持： 確保混合工作模式不會影響對民眾的服務品質與效率，例如建立彈性的櫃檯服務或線上服務機制。
   • 公務機密與安全： 嚴格規範涉及機密業務的處理方式，確保國家安全與公務機密不因混合工作模式而外洩。
   • 公平性考量： 確保所有職位、所有同仁在適用混合工作模式時，都能獲得公平的機會與待遇，避免產生新的不平等。

(2) 混合工作模式對組織公平性與多樣性的負面影響及配套措施：

混合工作模式可能對組織公平性與多樣性產生負面影響，主因在於「可見度」與「接觸機會」的不均。

潛在的負面影響原因：

1. 「接觸與可見度」的鴻溝 (Proximity Bias)：
   • 晉升與發展機會不均： 在辦公室的員工，因為與主管和同事有更多面對面的互動、非正式的交流（如茶水間談話、午餐），更容易被看見、被記住，進而可能在績效評估、專案指派、晉升機會上獲得優勢。遠距工作的員工則可能因為「不在場」，而錯失這些機會，感覺被邊緣化。
   • 資訊不對稱： 辦公室內的非正式溝通（如臨時會議、口頭決策）可能產生訊息落差，遠距員工可能較晚或無法得知重要資訊，影響決策效率與參與感。
2. 「刻板印象」與「績效評估」的偏誤：

本題考查「恩斯坦階梯」理論及其在公共事務中的應用，特別是評估我國民眾參與的現況並提出改善建議。

核心觀念： 恩斯坦階梯是分析公民參與程度的一個經典模型，從最低的「操縱」到最高的「公民控制」，不同層級代表著公民影響決策的權力大小。

(1) 「恩斯坦階梯」(Arnstein's Ladder) 的層級與內涵：

雪莉·恩斯坦 (Sherry Arnstein) 在 1969 年提出的「參與權力階梯」(A Ladder of Citizen Participation) 模型，將公民參與的程度分為八個層級，從最低的「權力不在公民手中」到最高的「權力在公民手中」。她將這八個層級大致歸為三大類：

• (A) 缺乏參與 (Non-participation)：

  • 1. 操縱 (Manipulation)： 這是參與的最低層級，實際上是「沒有參與」。政府或權力者透過假性的參與活動，如舉辦「公聽會」卻不採納意見，或成立「諮詢委員會」卻不賦予實權，來製造民眾有參與的假象，以合理化其既有決策。民眾被視為被操縱的對象。
  • 2. 治療 (Therapy)： 參與者被視為需要被「治療」或「改變」的對象，而非有能力貢獻意見的夥伴。例如，舉辦活動讓民眾「學習」政府的政策，或試圖改變民眾的「態度」，而非真正聆聽其需求。

• (B) 權力象徵 (Tokenism)： 在這個層級，公民被給予一些參與的權利，但其影響力有限，並未真正獲得決策權。

  • 3. 諮詢 (Consultation)： 政府會向民眾諮詢意見，例如舉辦意見調查、座談會。但政府有權決定是否採納這些意見，且意見僅是參考，最終決策權仍在政府手中。這是最常見的參與形式之一。
  • 4. 資訊告知 (Informing)： 政府單方面向民眾提供資訊，讓民眾了解政府的計畫和決策。然而，這通常是單向的資訊傳遞，缺乏雙向溝通和回饋的機制。
  • 5. 參與式觀看 (Placation)： 在這個層級，公民被賦予參與決策的權力，例如在某些委員會中擁有席位，但這些權力是有限的，且通常是讓公民「參與」但不允許其「主導」。權力者可以「安撫」公民，但仍保有最終決定權。

• (C) 公民權力 (Citizen Power)： 在這個層級，公民真正獲得了影響力，並與權力者共同決策。

  • 6. 夥伴關係 (Partnership)： 公民與政府共同承擔責任，分享決策權。政府和公民組織共同協商，制定計畫，並共同承擔執行和評估的責任。
  • 7. 權力委託 (Delegated Power)： 公民組織獲得了實際的決策權，例如在土地使用規劃、社區發展等領域，政府將部分決策權委託給公民團體。
  • 8. 公民控制 (Citizen Control)： 公民組織擁有對某項計畫或決策的完全控制權，政府的角色退居為提供資源或技術支持。這是參與權力的最高層級。

(2) 我國「民眾參與」現況評估、課題與改善方法：

現況評估：

我國的民眾參與，在不同領域、不同層級的政府推動下，呈現出多元的樣貌，但整體而言，仍大多落在「權力象徵」(Tokenism) 的層級，尤其以「諮詢」和「資訊告知」最為普遍。

• 普遍現象：
  • 公聽會、座談會、民意調查： 許多政策制定、法案審議過程中，政府會舉辦公聽會、座談會，或進行民意調查。這符合「諮詢」層級的特徵，但其意見的採納程度往往不高，或僅作為決策的參考，最終決定權仍在政府。
  • 資訊公開平台： 政府網站、開放資料平台提供了大量的政策資訊，符合「資訊告知」層級。然而，資訊的傳播方式和內容是否易於民眾理解，以及是否能引導進一步的互動，則有待加強。
  • 部分參與式預算或社區營造： 在地方層級，部分縣市推動參與式預算、社區營造計畫，讓民眾在資源分配或地方事務上具有一定的決策權，這已觸及「夥伴關係」的層級。

本題要求闡述古典公共行政、新公共管理、新公共服務三種公共治理模式的演變脈絡、特性，並深入分析新公共服務模式的挑戰與應對策略。

核心觀念： 這三種模式代表了公共行政思想和實踐的演變，從強調效率和科層制，到引入市場機制，再到回歸公共價值和公民參與。

(1) 古典公共行政、新公共管理、新公共服務的演變脈絡與特性：

這三種模式的演變，反映了學界與實務界對政府角色、效率、效能、公平性等公共行政核心議題的不同理解與回應。

A. 古典公共行政 (Classical Public Administration)：

• 演變脈絡：
  • 興起於 19 世紀末 20 世紀初，受到韋伯 (Max Weber) 科層制理論、古德諾 (Frank Goodnow) 的政治與行政二分論、威爾遜 (Woodrow Wilson) 的「政治行政二分論」的影響。
  • 旨在將行政從政治中分離出來，建立一套科學、專業、效率化的行政體系。
• 主要特性：
  • 政治行政二分 (Politics-Administration Dichotomy)： 強調政策制定（政治）與政策執行（行政）的明確區分。行政人員應專注於效率和技術性執行，不受政治干預。
  • 科層制 (Bureaucracy)： 強調層級節制、權威分明、規則導向、專業分工、非人情化 (impersonality)。
  • 效率與效能 (Efficiency and Effectiveness)： 追求以最小的投入獲得最大的產出，強調標準化程序和可預測性。
  • 科學管理 (Scientific Management)： 學習工業界的科學管理方法，尋求「最佳方式」來執行任務。
  • 權威與控制 (Authority and Control)： 強調自上而下的指揮與控制，組織結構嚴密。
  • 公共利益 (Public Interest)： 追求全體國民的公共利益，但對公共利益的定義通常由精英或政府來界定。

B. 新公共管理 (New Public Management, NPM)：

• 演變脈絡：
  • 興起於 1980 年代，是對古典公共行政的僵化、低效率、缺乏回應性的反思。
  • 受到新自由主義思潮影響，主張將私部門的管理原則引入公部門，強調市場機制和競爭。
• 主要特性：
  • 市場導向 (Market Orientation)： 引入競爭機制，鼓勵公部門部門化（contracting out）、民營化（privatization）、公私夥伴關係（PPP）。
  • 顧客導向 (Customer Orientation)： 將公民視為「顧客」，強調提供優質、回應迅速的服務。
  • 績效管理 (Performance Management)： 強調設定明確的績效目標、衡量指標，並對結果負責。
  • 效率與成本效益 (Efficiency and Cost-effectiveness)： 極度重視效率提升和成本節約，常透過組織再造、流程簡化來達成。
  • 授權與彈性 (Decentralization and Flexibility)： 賦予基層管理者更多彈性，鼓勵創新和適應。
  • 結果導向 (Results-oriented)： 關注政策執行的最終結果，而非僅僅是程序。

C. 新公共服務 (New Public Service, NPS)：

• 演變脈絡：
  • 興起於 1990 年代末至 21 世紀初，是對 NPM 過度強調市場和效率的反思。
  • 認為 NPM 忽略了公共行政的獨特性，即其對公共價值、民主、公民權利的承擔。
  • 強調以公民為中心，政府應扮演促進者、協調者和賦權者的角色。
• 主要特性：
  • 價值導向 (Value-driven)： 強調公共價值（如公平、正義、民主、參與、公民權利）的實現，而非僅僅是效率。
  • 公民為中心 (Citizen-Centered)： 將公民視為「公民」(citizen)，而非「顧客」，強調其權利、責任與參與。
  • 服務與賦權 (Service and Empowerment)： 政府應提供服務，並賦予公民權力，使其能參與決策和自我組織。
  • 協調與合作 (Collaboration and Partnership)： 強調與公民、非營利組織、私部門等多元行動者合作，共同解決公共問題。
  • 民主與參與 (Democracy and Participation)： 鼓勵公民參與公共決策過程，提升政府的民主正當性。
  • 公共利益的共同建構 (Co-production of Public Interest)： 公共利益不是由政府單方面決定，而是由政府與公民共同協商、創造的。