113 年 國立中山大學公共事務管理研究所碩士班《公共管理》

本題主要在探討新公共管理（New Public Management, NPM）的發展脈絡、核心理論，以及其後續面臨的挑戰與批判。

一、新公共管理（NPM）的緣起

新公共管理（NPM）的興起，主要是在1970年代末期至1980年代，在全球經濟面臨滯脹（stagflation）、政府財政赤字擴大、以及民眾對傳統官僚體系效率低落的普遍不滿等背景下。其緣起可歸納為以下幾點：

1. 經濟因素： 1970年代的石油危機導致全球經濟進入滯脹時期，許多國家政府面臨財政困難，傳統由政府大規模提供公共服務的模式難以為繼，亟需尋求更有效率的公共資源運用方式。
2. 政治因素： 撒切爾夫人（Margaret Thatcher）在英國和雷根（Ronald Reagan）在美國執政期間，推行新自由主義（Neoliberalism）的改革，強調市場機制、私有化、減少政府干預，這為NPM的發展提供了政治上的推動力。
3. 管理學理論的影響： 企業管理領域的成功經驗，特別是效率、績效、顧客導向等概念，開始被引入公共部門，試圖將私營部門的管理模式應用於公共行政。
4. 對傳統官僚體系的批判： 傳統的韋伯式官僚體系（Weberian bureaucracy）被認為過於僵化、層級分明、缺乏彈性，難以適應快速變遷的社會需求，因此需要改革。

二、新公共管理（NPM）的理論重點

NPM的核心精神在於將私營部門的管理原則和市場機制引入公共部門，以提升公共服務的效率、效能和回應性。其理論重點主要包括：

1. 績效導向（Performance Orientation）： 強調設定明確的目標、衡量績效、並將績效與獎勵連結。公共組織應像企業一樣，關注產出（outputs）與結果（outcomes）。
2. 效率與效能（Efficiency and Effectiveness）： 追求以更少的資源達成更多的公共服務，並確保提供的服務符合公眾需求。
3. 分權與授權（Decentralization and Delegation）： 將決策權下放給基層管理者，賦予他們更大的彈性來管理資源和人事。
4. 競爭與市場機制（Competition and Market Mechanisms）： 鼓勵公共部門之間或公私部門之間的競爭，例如服務外包（outsourcing）、拍板（contracting out）、券化（vouchering）等，以提高效率。
5. 顧客導向（Customer Orientation）： 將公民視為「顧客」，公共服務應更注重滿足顧客的需求和期望，提升服務品質。
6. 管理主義（Managerialism）： 強調專業經理人的角色，賦予他們更大的自主權來管理組織，而非由政治官員或專業公務員主導。

本題主要探討非營利組織（Non-profit Organization, NPO）的定義、存在理論基礎，以及其與政府的互動關係。

一、非營利組織（NPO）的定義

非營利組織（NPO），又稱為第三部門（Third Sector）、公民社會組織（Civil Society Organization, CSO）或志願部門（Voluntary Sector），其核心特徵是：

1. 非營利性（Non-profit Distribution）： 組織的盈餘（若有）不得分配給組織的創始人、管理者或捐助者，而必須用於組織的使命和目標。這不代表組織不能營利，而是指營利不能作為其主要目的，且盈餘不能私有化。
2. 組織性（Organized）： NPO是正式的、有結構的組織，而非臨時性的或鬆散的群體。它們有明確的章程、領導結構和營運規則。
3. 自主性（Autonomous）： NPO在運營上應相對獨立於政府和市場，儘管它們可能接受政府補助或與市場有合作關係。
4. 志願性（Voluntary）： 許多NPO的運作，特別是在其創始、領導和服務提供上，都涉及志願者的參與。

綜合上述，非營利組織是指一群人為了共同的社會、文化、教育、醫療、環保、人權等非營利目的而自願結合，並透過正式組織結構來運作，其盈餘不得分配給個人，且在運營上追求一定程度的自主性。

二、非營利組織（NPO）之所以存在的理論基礎

學界對於NPO存在的理論基礎有多種解釋，常見的包括：

1. 政府失靈理論（Government Failure Theory）：

   • 公共服務供給不足： 政府可能因為預算限制、政治考量、或對特定需求的關注不足，無法滿足所有社會需求。NPO在此時填補了政府服務的空缺。
   • 效率或彈性不足： 相較於官僚化的政府部門，NPO可能更具彈性、更貼近在地需求，能以更有效率或創新的方式提供服務。
   • 多元化需求： 政府難以同時滿足社會中所有多元、細微的需求，NPO則能專注於特定群體或議題，提供客製化的服務。

2. 市場失靈理論（Market Failure Theory）：

   • 資訊不對稱（Asymmetric Information）： 在某些服務領域（如醫療、教育、慈善），消費者可能難以判斷服務品質，或其價值難以市場化衡量。NPO基於信任和使命感，能提供高品質的服務。
   • 外部性（Externalities）： 某些社會效益（如環保、文化保存）難以在市場上獲得足夠的經濟回報，導致市場供給不足。NPO則能透過募款和志願服務來提供這些具有外部效益的服務。
   • 公共財（Public Goods）與準公共財（Quasi-Public Goods）： 某些服務（如基礎科學研究、基礎教育）具有非敵對性（non-rivalrous）和非排他性（non-excludable）的特徵，市場難以有效提供，NPO可以扮演重要角色。

3. 公民社會理論（Civil Society Theory）：

   • 社會資本（Social Capital）： NPO是建構和凝聚社會資本的重要載體，透過人際互動、信任和互助，強化社會連結，促進社會的和諧與穩定。
   • 價值傳遞與社會倡議： NPO是傳承特定價值觀、推動社會改革、倡導特定議題的重要力量，能促進社會多元化和公共參與。
   • 權力制衡： NPO作為獨立於政府和市場的第三勢力，能監督政府、挑戰權威、保障公民權利，有助於維持社會的權力平衡。

4. 互助與集體行動理論（Mutual Aid and Collective Action Theory）：

   • 滿足共同需求： 個人或家庭難以獨立解決某些問題（如疾病、失業、災害），透過NPO的組織，可以集結資源、分擔風險、共同應對。

本題探討高雄市淨零城市發展自治條例對中小企業的影響，以及政府應如何協助中小企業實現淨零碳排目標。

一、淨零城市發展自治條例對中小企業的影響

高雄市的淨零城市發展自治條例，設定了2030減碳30%及2050淨零的目標，這對中小企業而言，將帶來多方面的影響，包括正面與負面：

（一）負面影響（挑戰與壓力）：

1. 營運成本增加：
   • 設備更新與技術升級： 為達成減碳目標，中小企業可能需要投資購買更節能的設備、導入再生能源、或升級生產製程，這將增加資本支出與營運成本。
   • 原料與能源成本： 碳定價（如碳稅、碳費）的實施，或綠色原料的採購，都可能推升企業的生產成本。
   • 合規成本： 為了符合法規要求，企業需要投入人力進行碳排放盤查、報告、以及申請相關認證，增加行政與管理成本。
2. 技術與知識的限制： 許多中小企業缺乏足夠的技術研發能力和專業知識，難以自行評估和導入淨零技術，需要外部協助。
3. 市場競爭的壓力： 若同產業的競爭對手能更快、更有效地實現淨零轉型，未轉型的中小企業可能面臨市場份額流失的風險。同時，若其產品或服務被認為是「高碳足跡」的，可能在供應鏈中被排除。
4. 資金取得的困難： 相較於大型企業，中小企業的融資管道相對有限，籌集進行淨零轉型所需的龐大資金可能更加困難。
5. 生產或營運中斷的風險： 在導入新技術或製程改造的過程中，可能暫時影響原有的生產效率或營運流程。

（二）正面影響（機會與潛力）：

1. 提升企業形象與品牌價值： 積極投入淨零碳排，有助於企業建立綠色、永續的品牌形象，吸引重視環保的消費者和投資者，提升市場競爭力。
2. 開拓綠色商機： 淨零轉型將催生新的產業和商業模式，如綠色能源、節能技術、循環經濟、碳管理服務等。中小企業若能及早佈局，可抓住這些新興市場的機會。
3. 優化資源利用效率： 導入節能、減碳技術的過程，往往伴隨著對能源、原物料使用效率的提升，長期而言有助於降低營運成本。
4. 供應鏈的優先考量： 隨著越來越多大型企業將淨零目標納入供應鏈管理，積極轉型的中小企業將更容易成為其優先合作夥伴。
5. 取得政府補助與優惠： 政府為鼓勵企業減碳，常會提供相關的補助、稅收優惠或低利貸款，積極參與的企業能獲得額外支持。
6. 提升企業韌性： 提前適應氣候變遷的趨勢和法規要求，有助於企業降低未來因氣候衝擊或政策變動而面臨的風險，提升長期韌性。

二、政府如何推動或協助中小企業投入淨零碳排

政府在協助中小企業實現淨零碳排目標方面，扮演著至關重要的角色。應從政策、資金、技術、資訊等多方面著手：

（一）政策與法規層面：

本題旨在探討公私夥伴關係（Public-Private Partnership, PPP）的應用，要求選擇一個台灣的PPP案例，分析其對合作企業的效益與挑戰。

一、公私夥伴關係（PPP）的定義與範疇

公私夥伴關係（PPP）是一種政府部門與私營企業之間，為提供公共服務或基礎設施而建立的長期合作關係。在此模式下，私營部門通常負責項目的融資、設計、建造、營運和維護，並分擔風險。政府則扮演監督、管理、並確保公共利益的角色。PPP的目標是結合公部門的公共利益導向和私部門的效率、創新與資金優勢，以更有效率地提供高品質的公共服務或基礎設施。

二、台灣公私夥伴關係案例選擇與分析

在此，我們選擇「臺北港自由貿易港區開發計畫」作為分析案例。此計畫是台灣政府為提升國際競爭力，將港口及周邊區域發展為自由貿易港區，並引入民間資金與專業技術來加速開發與營運的典型PPP案例。

三、公私夥伴關係對此案例企業（指參與開發的私營企業）的效益

參與臺北港自由貿易港區開發計畫的私營企業，透過PPP模式可以獲得以下效益：

1. 穩定的長期收入來源： 自由貿易港區的開發與營運涉及長期合約（通常為20-30年），參與的企業可以獲得穩定的租金收入、營運權利金、或服務費收入，預期性較高。
2. 龐大項目的參與機會： 港口及自由貿易港區開發屬於大型基礎設施項目，對單一企業而言，獨立承擔的風險和資金需求極高。PPP模式使得企業有機會參與到如此規模的項目中。
3. 技術與管理能力的展現與提升： 企業可以藉由參與大型、複雜的港口及自由貿易港區的規劃、建設、營運管理，展現其專業技術與管理能力，並在實踐中進一步提升。
4. 市場擴張與商機創造： 自由貿易港區的設立，旨在吸引國際物流、製造、研發等企業進駐。參與開發的企業，若能提供相關服務（如倉儲、物流、金流、資訊流等），將直接受益於此，拓展其業務範疇。
5. 風險分擔： 在PPP合約中，項目風險（如市場風險、建設風險、營運風險）會依據合約條款在政府與私營企業之間進行分擔。這降低了單一企業所承擔的總體風險。
6. 獲得政府支持與政策協調： 作為政府的合作夥伴，參與企業在項目推進過程中，通常能獲得政府在土地取得、法規協調、行政支援等方面的協助，有利於項目順利進行。
7. 提升企業聲譽與品牌價值： 成功參與並營運國家級重要基礎設施項目，能顯著提升企業的社會聲譽、品牌知名度及在產業內的領導地位。