114 年 國立臺灣大學公共事務研究所碩士班《公共政策》

本題旨在探討 Paul Sabatier 的「倡導聯盟架構」(ACF)，要求說明其內涵、與政策敘事及政策變遷的關聯性，並舉例分析。核心觀念在於理解 ACF 如何解釋政策領域中長期而複雜的變遷。

一、倡導聯盟架構 (Advocacy Coalition Framework, ACF) 的分析框架內涵：

ACF 是由 Paul Sabatier 和 John Jenkins-Smith 所提出，用於分析政策領域長期變遷的理論。其核心觀點認為，政策領域的變遷主要由「倡導聯盟」(advocacy coalitions) 之間的互動所驅動，而這些聯盟在一個相對穩定的「政策主導圖像」(policy subsystem) 中運作。ACF 的分析框架包含以下幾個關鍵要素：

1. 政策主導圖像 (Policy Subsystem)： 指的是一個特定的政策領域，例如能源政策、教育政策、環境政策等。在這個圖像中，存在著各種行動者，包括政府官員、利益團體、專家、學者、公民團體等。
2. 倡導聯盟 (Advocacy Coalitions)： ACF 的核心。倡導聯盟是由一群行動者組成，他們共享一套「核心信念」(core beliefs)，並基於這些信念，在特定政策領域中採取協調一致的行動，以影響政策的制定與執行。一個聯盟可能包含來自不同組織背景的成員（如政府部門、學術界、NGO、企業），但他們因為共同的價值觀和政策目標而結盟。
3. 核心信念與政策信念 (Core Beliefs vs. Policy Beliefs)：
   • 核心信念 (Core Beliefs)： 指的是聯盟成員對世界基本價值觀、道德觀的看法，例如對政府角色的基本認知、對市場與社會公平的權衡等。這些信念相對穩定，不易改變。
   • 政策信念 (Policy Beliefs)： 指的是聯盟成員對特定政策領域中問題成因、解決方案、最佳政策工具等具體看法。這些信念比核心信念更容易在證據和互動中有所調整。
4. 長期政策變遷的解釋： ACF 認為，政策領域的長期變遷，並非由單一因素決定，而是由以下兩大類因素綜合作用的結果：
   • 外部事件 (External Events)： 包括宏觀經濟變化、社會價值觀轉變、國際情勢變動、重大自然災害等。這些事件可能削弱現有聯盟的基礎，或為新聯盟的興起提供機會。
   • 內部動態 (Internal Dynamics)： 包括倡導聯盟之間的持續互動（辯論、協商、衝突）、對新證據的回應、以及政策工具和制度的演變。

二、ACF 與政策敘事 (Policy Narratives) 的關聯性：

政策敘事指的是一種講故事的方式，用來解釋政策問題的成因、責任歸屬、解決方案以及未來的願景。ACF 與政策敘事有著緊密的關聯：

• 敘事是聯盟信念的載體： 倡導聯盟透過建構和傳播特定的政策敘事，來表達其核心信念和政策信念，並試圖說服他人（包括決策者和公眾）接受其觀點。例如，一個環保聯盟可能會建構一個關於「企業貪婪導致環境破壞」的敘事，以支持更嚴格的環境管制。
• 敘事影響問題定義與解決方案： 不同的敘事會引導人們對政策問題有不同的理解。例如，將氣候變遷描述為「全球性危機」的敘事，與將其描述為「經濟發展的阻礙」的敘事，將會引導出截然不同的政策解決方案。
• 敘事是聯盟競爭的工具： 在政策主導圖像中，不同的倡導聯盟會爭奪話語權，透過更具說服力的敘事來影響公眾輿論和政策議程。成功的敘事能夠凝聚聯盟內部成員，並爭取外部支持。

三、ACF 與政策變遷 (Policy Change) 的關聯性：

ACF 的核心目的就是解釋政策變遷。其主要觀點如下：

• 聯盟的長期競爭： ACF 認為，政策領域的長期變遷，是不同倡導聯盟之間圍繞核心信念和政策信念進行長期競爭的結果。
• 信念的調整與變遷： 當外部事件發生或聯盟內部成員面臨新證據時，他們的政策信念可能發生調整。如果這些調整累積到一定程度，甚至可能影響到核心信念。
• 政策議程的變遷： 聯盟的競爭會影響政策議程的設定。一個強勢的聯盟，能夠將其關切的問題和解決方案推上議程。
• 政策工具的變遷： 隨著聯盟信念的演變，他們也可能主張採用不同的政策工具（如管制、補貼、資訊揭露等）。

本題要求結合理論與實務，評析我國中央與地方政府在透明治理與課責方面的政策成效，並探討未來精進的契機、策略與障礙。核心概念涵蓋了透明治理、課責、我國的政策實踐，以及對未來發展的評估。

一、理論基礎：透明治理與課責

• 透明治理 (Transparent Governance)： 指政府資訊公開、決策過程可受公眾檢視的治理模式。其目的在於提升公民對政府的信任，促進公民參與，並防止腐敗。關鍵要素包括：
  • 資訊公開： 政府應主動公開施政資訊、預算、決策過程、會議紀錄等。
  • 參與管道： 提供公民參與政策討論、監督政府的機會。
  • 問責機制： 確保政府官員對其行為負責。
• 課責 (Accountability)： 指政府官員或機構必須對其權力行使、決策結果負責。課責可以有多種類型：
  • 法律課責 (Legal Accountability)： 透過法律訴訟、監察調查等方式追究責任。
  • 政治課責 (Political Accountability)： 透過選舉、民意壓力等方式，讓官員對選民負責。
  • 行政課責 (Administrative Accountability)： 透過內部監督、績效評估等方式，讓官員對上級負責。
  • 社會課責 (Social Accountability)： 透過公民社會的監督、媒體揭露等方式，讓政府對公眾負責。

二、我國中央與地方政府在透明治理與課責的現行政策措施與成效評析：

我國在推動透明治理與課責方面已有諸多政策措施，中央與地方政府各有側重，成效亦有差異。

（一）中央政府：

• 現行政策措施：
  • 政府資訊公開法： 規定政府機關應主動公開或依申請提供相關資訊。
  • 國家發展委員會（原經建會）主導的「政府效能」相關計畫： 包含電子化政府、open data 平台建置等，旨在提升行政效率與透明度。
  • 中央機關的預算公開與績效評估： 透過主計總處、國發會等單位，要求各部會提出預算書、施政計畫及績效報告。
  • 監察院的調查與糾正： 扮演重要的外部監督角色，對政府施政缺失進行調查。
  • 政府組織改造與權責劃分： 旨在釐清各機關職掌，減少權責不清。
  • 公共建設的公開招標與資訊揭露： 透過公開資訊平台，讓民眾了解公共建設的預算、進度與廠商資訊。
• 成效評析：
  • 正面成效：
    • 資訊公開程度提升： 許多政府資訊，如預算、法規、統計數據等，已能透過網路查詢，便利性提高。
    • 電子化政府基礎建立： 許多申辦業務已可線上辦理，提升行政效率。
    • 重大公共建設資訊較透明： 大型工程的招標資訊、進度報告，通常能查詢到。
    • 監察院發揮一定的監督功能： 對於明顯的行政疏失或不當，監察院偶有彈劾或糾正，發揮了部分課責作用。
  • 待改進之處：
    • 資訊公開的「廣度」與「深度」不足： 許多決策過程、幕後協商、會議紀錄、政策影響評估等關鍵資訊，仍不夠公開或難以取得。
    • 「主動公開」的比例仍低： 許多資訊仍需民眾主動申請，且申請過程可能遭遇阻礙。
    • 績效評估的有效性有限： 績效報告有時流於形式，難以真正反映政策的實際成效，課責力度不足。
    • 政治課責與社會課責的弱化： 雖然有選舉，但選民對政策細節的了解有限，難以進行有效的政治課責。媒體監督有時也受限於資源或政治立場。
    • 跨部會協調與權責劃分問題： 許多重大政策涉及多個部會，權責不清、推諉責任的現象仍普遍存在。

（二）地方政府：

• 現行政策措施：
  • 地方自治法規： 賦予地方政府一定的自治權限，並要求公開地方自治事項。
  • 縣市政府的預算、議會會議紀錄公開： 大部分縣市議會已將會議紀錄、決議上網。
  • 地方層級的公民參與平台： 如參與式預算、里民大會、地方創生計畫的徵選等。
  • 地方首長與民意代表的選舉： 提供政治課責的機會。
  • 地方政府的資訊公開專區： 設置網站專區，提供業務、預算、人事等資訊。
• 成效評析：
  • 正面成效：
    • 地方議會透明度提升： 會議紀錄公開，讓民眾較易了解地方施政與民意代表問政情況。
    • 公民參與的嘗試： 部分地方政府在參與式預算、地方創生等領域，展現了較積極的公民參與嘗試，有助於提升在地認同與課責。
    • 資訊公開的基礎： 許多地方政府已建立基本的資訊公開網站。