112 年 國立臺北大學不動產與城鄉環境學系碩士班《土地政策與問題分析》

本題主要在探討我國公共設施保留地取得之相關方法與其優劣勢。公共設施保留地是都市計畫的重要一環，其取得方式的效率與公平性，直接影響都市發展品質與居民權益。

核心觀念：

• 都市計畫法及相關子法中關於公共設施保留地的取得規定。
• 不同取得方法的法律依據、程序、成本、時程、公平性等面向的比較。

解題架構：

1. 說明公共設施保留地的意義與重要性。

   • 公共設施保留地係指都市計畫中為提供公共服務及便利居民生活所劃設，供設置公園、綠地、學校、停車場、道路、廣場等公共設施之用之土地。
   • 其重要性在於：
     • 確保都市機能正常運作，提升居民生活品質。
     • 促進土地公平利用，避免私人土地過度負擔。
     • 是都市計畫執行是否落實的關鍵指標。

2. 說明公共設施用地取得的可行方法。
   我國目前主要有以下幾種公共設施保留地取得方法：

   • 徵收 (Compulsory Acquisition)：

     • 法律依據： 《土地徵收條例》。
     • 說明： 國家或地方政府基於公益需要，以公平市價徵收私人土地。
     • 優點：
       • 效率高、時程確定： 國家權力介入，可較快取得土地，確保公共設施建設時程。
       • 公權力保障： 具有法律強制力，可克服土地所有權人的抗拒。
       • 土地利用整合： 可一次性取得大面積土地，有利於整體規劃與建設。
     • 劣點：
       • 成本高昂： 需支付市價補償，對政府財政負擔較重。
       • 徵收爭議： 易引發土地所有權人對補償價格、公益性、必要性的爭議，影響社會和諧。
       • 土地所有權人權益受損： 即使獲得補償，土地所有權人亦可能因失去土地而面臨生計或居住問題。
       • 「先劃後拆」或「長期囤地」問題： 徵收程序冗長，可能導致土地長期被保留而未被使用，影響土地利用效益。

   • 區段徵收 (Land Readjustment)：

     • 法律依據： 《土地徵收條例》。
     • 說明： 將特定區域內之私有土地，全部予以徵收後，再由政府整理規劃後，將部分土地規劃為公共設施用地，其餘土地則以規劃後之坵塊或以差額地價方式發還原土地所有權人。
     • 優點：
       • 同時解決公共設施與土地開發： 一次性取得公共設施用地，並進行整體開發，提升土地利用價值。
       • 成本相對較低： 以原地主保留部分土地或抵價地方式，降低政府一次性現金支出。
       • 促進土地公平分配： 透過重新分配土地，使受益者負擔部分成本。
     • 劣點：
       • 規模限制： 通常適用於較大面積的開發區，不適用於零星零散的公共設施用地取得。
       • 時程長： 規劃、審議、執行、發還等程序較為複雜，時程較長。
       • 權益分配爭議： 土地所有權人對發還土地的坵塊位置、面積、價值分配可能產生爭議。
       • 抵價地負擔： 原土地所有權人發還的土地面積可能縮小。

   • 協議價購 (Negotiated Purchase)：

     • 法律依據： 《都市計畫法》、各級政府之採購或財產管理相關規定。
     • 說明： 政府與土地所有權人協商，以雙方同意的價格，由政府直接購買土地。
     • 優點：
       • 彈性高： 雙方協商，可針對個案情況彈性處理。
       • 程序簡便： 相較於徵收，程序相對單純。
       • 避免強制性： 土地所有權人自願出售，較能取得其合作。
     • 劣點：

本題要求考生閱讀 IUCN 關於「基於自然的解決方案」(Nature-based Solutions, NbS) 的短文，詳述其意涵並評論內容。這是一題結合環境政策、永續發展與土地利用的跨領域題目。

核心觀念：

• 自然資本 (Natural Capital) 的概念。
• 永續發展目標 (SDGs) 與 NbS 的關聯。
• NbS 的定義、範疇、重要性、效益與實踐。
• 氣候變遷與生物多樣性喪失等全球性危機。
• 政策推動與標準化的重要性。

解題架構：

一、詳述短文意涵：

1. 自然資本與永續發展：

   • 文章開宗明義指出，自然資本（包括地質、土壤、空氣、水及所有生物等自然資產）的可持續運用，對於實現聯合國永續發展目標 (SDGs) 至關重要。
   • IUCN 長期以來推動創新的保育計畫，旨在同時保護、管理和恢復環境，並為人類帶來具體且可持續的效益。

2. 「基於自然的解決方案」(NbS) 的定義與範疇：

   • 這種方法被廣泛稱為「基於自然的解決方案」(NbS)。
   • NbS 是一種透過保護、可持續利用、管理和恢復自然或改變過的生態系統，來應對社會挑戰、有效且適應性地提供人類福祉和生物多樣性效益的行動。
   • 文中舉例，如保護集水區 (watershed protection)，可以為地方社區帶來收入，也為依賴這些資源的市政當局帶來健康和福祉的效益。
   • 從恢復退化的土地和海岸線，到優化傳統基礎設施（如水壩、堤防）的性能，都有壓倒性的證據顯示，自然在滿足我們的社會需求方面扮演著關鍵角色。

3. NbS 的重要性與效益：

   • IUCN 認為將自然保育主流化至關鍵經濟部門是必要的。
   • 政府與企業越來越認識到 NbS 不僅是實用工具，更是應對生物多樣性喪失和氣候變遷這兩大全球危機的必要手段。
   • 研究顯示，到 2030 年，NbS 可能提供約 30% 穩定升溫至 2°C 以下所需的成本效益性減緩措施。
   • NbS 也能強有力地抵禦氣候變遷的影響和長期危害（氣候變遷是生物多樣性最大的威脅）。
   • 透過與生態系統合作，而非僅依賴傳統工程解決方案，有助於社區適應氣候變遷的影響。
   • 將自然引入城市（綠色城市）也能帶來顯著的節能和健康效益。

4. NbS 的推動與標準化：

   • 許多國家已採取行動將 NbS 納入國家氣候策略。
   • 為指導 NbS 的推廣，IUCN 在 2016 年提出了 NbS 的全球定義。
   • NbS 被廣泛視為實現永續發展的重要機制。
   • IUCN 的 NbS 全球標準旨在確保 NbS 的應用具有可信度，並對其推廣進行追蹤和衡量，以便進行適應性管理，讓其貢獻能啟發他人。
   • 進一步推動 NbS 需要嚴謹的科學研究、學術研究、良好治理，以及各方願意協助推動此標準的意願。

二、評論短文內容：

1. 正面評價：
   • 前瞻性與重要性： 短文準確指出了當前全球面臨的雙重危機——生物多樣性喪失與氣候變遷，並提出了 NbS 作為應對這些危機的關鍵解決方案。這與當前國際社會的共識高度一致，例如聯合國的永續發展目標 (SDGs)。
   • 跨領域整合： NbS 強調將自然保育與經濟發展、社會福祉結合，打破了傳統上環境保護與經濟發展相互對立的觀念，體現了系統性思考和整合性解決方案的趨勢。

本題主要探討我國《國土計畫法》實施後，土地使用分區管制的新課題，特別是將農業用地劃入「國土保育地區」時的影響，以及如何平衡土地保育與私有產權保障。

核心觀念：

• 《國土計畫法》的土地使用分區劃設與管制體系。
• 國土功能分區（含國土保育地區）的劃設目的與管制原則。
• 農業使用土地的現況與管制。
• 土地使用管制與私有產權權利保障的衝突與調和。

解題架構：

一、原本屬農業使用之土地被劃入國土保育地區，其土地使用將會受到什麼影響？

1. 國土保育地區的劃設目的：

   • 依據《國土計畫法》，國土保育地區係指為保育自然環境、維護生物多樣性、涵養水源、防治天然災害，並考量景觀、文化、遊憩等價值，而劃定之地區。其管制重點在於「保育」與「永續利用」。

2. 農業使用土地的特性：

   • 農業使用土地通常依據《農業發展條例》等相關法規進行管理，強調農業生產、糧食安全，並有相關的獎勵或保護措施（例如：農業用地興建農舍、特定農業區的保護等）。

3. 劃入國土保育地區後，農業使用土地的影響：

   • 管制優先順序改變： 原本以農業生產為主的土地使用管制，將被納入更嚴格的國土保育管制體系。國土保育的優先性可能高於單純的農業生產。
   • 使用強度與範圍限制： 國土保育地區的土地使用管制通常較為嚴格，可能限制高耗能、高污染的農業設施，或對農舍興建、農地變更利用（如轉為其他非保育性產業）設有更嚴格的條件或限制。
   • 活動的限制： 某些可能對生態環境造成衝擊的農業活動（例如：過度使用化學藥劑、大規模開墾、改變地形地貌等）可能會受到限制或禁止。
   • 土地利用的彈性降低： 土地所有權人進行土地利用時，必須優先符合國土保育的目標，可選擇的利用方式將受到限制，彈性降低。
   • 潛在的衝擊：
     • 農民生計： 若限制過於嚴格，可能影響農民的生產收益和生活方式。
     • 土地價值： 嚴格的管制可能導致土地的市場價值受到影響，特別是若其原有的農業開發潛力受限。
     • 合法性爭議： 原本在農業使用下合法的某些行為，在國土保育地區的管制下，可能需要重新評估其合法性。

二、如何評估國土保育之土地使用管制與私有產權之權利保障的分界？

這是一個典型的「公權力」與「私權」之間的權衡問題，需要從多個面向進行評估：

1. 評估原則：
   • 公益性與必要性：
     • 首先必須評估劃設國土保育地區的公益性是否確實存在且重大，例如該地區是否具有獨特的生態敏感性、重要的水源涵養功能，或存在高風險的天然災害。
     • 評估現有的土地使用管制措施是否足以達成保育目標，若否，則是否確有必要採取更嚴格的管制。
   • 比例原則 (Proportionality)：
     • 管制措施的嚴格程度，應與其欲達成的保育目標之重要性相符。過度的管制，超出達成保育目的所必需的範圍，即可能違背比例原則。
     • 應審慎評估管制對私有產權的影響程度，並與保育效益進行比較。
   • 最小侵害原則 (Least Restrictive Means)：

本題聚焦於我國《國土計畫法》上路後，如何處理過去區域計畫法時期，位於非鄉村區或工業區範圍外，但因居住或產業發展需要而出現的「違規使用」土地。題目要求分析處理方式、合法化可能性及其合理性。

核心觀念：

• 《區域計畫法》與《國土計畫法》在土地使用管制上的差異。
• 國土功能分區劃設與管制原則。
• 「違規使用」的定義與處理。
• 土地使用合法化（特赦、補辦程序）的條件與爭議。
• 政策的延續性、公平性與合理性。

解題架構：

一、在國土計畫下，這些違規使用應如何處理？

《國土計畫法》取代《區域計畫法》後，全國土地將被劃設為四大類國土功能分區：國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、海洋資源地區。過去區域計畫法下的「非鄉村區或工業區範圍外」的土地，在國土計畫下，其使用性質將依據實際情況被劃入上述任一功能分區。

1. 釐清土地的國土功能分區：

   • 首先，必須確定這些違規使用的土地，在新的國土功能分區劃設後，究竟屬於哪一類分區。
   • 例如：
     • 若土地用於居住，且位於適合居住發展的地區，可能被劃入「城鄉發展地區」。
     • 若土地用於產業發展，且符合特定產業需求，也可能被劃入「城鄉發展地區」的特定類型。
     • 若土地位於生態敏感、水源涵養或有災害風險的地區，則可能被劃入「國土保育地區」。
     • 若土地用於農業生產，則可能被劃入「農業發展地區」。

2. 依據國土功能分區管制原則處理：

   • 國土保育地區： 對於此類地區的違規使用（特別是與保育目標衝突者），處理原則應是「嚴格禁止」並要求「恢復原狀」。若違反保育功能，則需強制拆除或要求改善。
   • 農業發展地區： 若違規使用（如非農用設施）在此類地區，原則上應依農業發展的管制規定處理，可能涉及要求改善、輔導轉型為農業相關設施，或在特定條件下允許（如符合農業設施的規定）。
   • 城鄉發展地區：
     • 若違規使用（如居住或產業）存在於過去非鄉村區、非工業區，但現被劃入「城鄉發展地區」的土地，其處理方式將較具彈性。
     • 符合現況使用且無礙整體發展： 針對非大規模、無嚴重環境污染、且已存在一段時間的居住或小型產業使用，若與其所在分區的管制精神相符，且不影響都市計畫或區域計畫整體發展，則可能朝向「合法化」或「納管」的方向處理。
     • 不符現況使用： 若違規使用與該分區管制精神嚴重不符（例如：在應純粹作為住宅的區域設立高污染工廠），則仍需依規定要求改善或排除。

3. 法律追訴與行政處分：

   • 對於明顯違反土地使用管制規定的行為，主管機關（內政部、直轄市、縣市政府）有權依《國土計畫法》及相關子法（如《國土計畫法施行細則》、《都市計畫法》、《區域計畫法》等過渡條款），對違規使用行為人處以罰鍰、勒令停止、歇業、停業、恢復原狀，或強制拆除。
   • 《國土計畫法》的施行，並非立即「赦免」過去的違規行為，而是提供了一個新的管制框架。過去的違規行為，在新的框架下，會依其現狀與新分區管制精神進行評估。

二、何種情形下會有合法化的可能？

「合法化」通常不是無條件的，而是指透過某種程序，使原本違規的土地使用，在符合特定條件下，被正式承認或允許。在國土計畫體系下，其合法化可能性主要取決於：

1. 與新國土功能分區管制精神的相符性：

   • 高度相符： 若違規使用（如居住、小型非污染性產業）與其被劃入的「城鄉發展地區」的管制意旨高度相符，且該使用已存在多年，形成事實上的安定狀態。
   • 低度不符或潛在可調整： 若僅有輕微不符，或可透過技術性調整（如改善設施、減少污染）使其符合管制要求。

2. 使用強度與規模：

   • 小型、低強度： 過去零星的、小規模的居住或小型工廠、農作加工廠等，相較於大規模、高污染、高耗能的產業，更容易尋求合法化。
   • 非大規模開發： 若違規使用並非涉及大規模的土地變更或開發行為。

3. 環境衝擊程度：

   • 無顯著環境污染或破壞： 若違規使用並未造成嚴重的水、土壤、空氣污染，或破壞生態環境、阻礙水土保持。
   • 可透過改善措施減輕衝擊： 若可透過後續設施改善、管理措施，將環境衝擊降至最低。

4. 公共利益考量：

   • 已形成特定社區或產業聚落： 若該違規使用已形成一定規模的社區生活圈或產業聚落，且其存在對地方經濟或生活有一定貢獻，並無顯著公共利益衝突，政府可能考慮納管或循序漸進