112 年 國立臺北大學都市計劃研究所乙組《都市及區域問題評析》

核心觀念

本題並非要求列舉各種土地問題，而是要判斷：在《國土計畫法》所建立的整體國土規劃架構下，台灣最需要優先處理的空間問題為何。

核心概念包括：

1. 國土整體規劃
   國土計畫將都市、農村、山地、海岸、海洋等空間納入同一規劃體系，強調土地利用應符合整體國土保育、糧食安全、產業發展、防災及環境永續目標。

2. 都市與非都市土地的整合
   台灣過去以都市計畫處理都市土地，非都市土地則透過區域計畫、編定及個案開發管理，造成規劃制度分割。許多產業、住宅及公共設施因此向都市邊緣與農村地區蔓延。

3. 土地使用適宜性
   土地利用應考量地形、地質、水文、生態、農業生產、防災及公共設施承載能力，而不能只依據土地價格或短期開發利益決定。

4. 外部成本與公共利益
   個別開發者可取得土地增值利益，但交通壅塞、農地破碎、淹水、生態破壞及公共設施擴張等成本，往往由社會共同承擔。國土計畫的重要功能，即是將這些外部成本納入空間決策。

本題沒有計算公式，答題重點在於建立「根本原因—空間表現—實際影響—國土計畫對策」的論述鏈。

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解題方法

最適合採取「一個核心問題，搭配多種空間表現」的寫法，而不是平均羅列所有土地問題。

可先提出總論：

台灣國土利用最大的問題，是在土地資源有限、環境敏感且人口產業高度集中之下，長期形成以個案開發及短期經濟利益為導向的土地利用，導致都市蔓延、農地與自然環境破碎化、開發與公共設施失衡，以及高風險地區持續被利用。

接著依序說明：

1. 經濟、社會及文化根源；
2. 土地與空間層面的具體表現；
3. 造成的環境、產業、交通及防災後果；
4. 國土計畫應採取的整合方向。

答題時應將「開發失序」作為主軸，農地流失、違章工廠、都市蔓延、山坡地與海岸開發等，均作為這項核心問題的具體表現。

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參考詳解

一、台灣國土利用的核心課題：開發導向下的空間失序

台灣目前最嚴重的國土利用問題，並不是單一類型土地使用過多，而是土地利用缺乏整體空間秩序，開發活動未能依據土地適宜性、公共設施承載力及環境風險進行配置。

過去土地利用管理較偏向「有開發需求，再透過都市計畫變更、區段徵收、個案開發或土地使用變更加以處理」。在地方競爭招商、追求土地增值及增加建設的情況下，土地規劃容易被個別開發案帶動，形成「先開發、後補救」的模式。

因此，台灣的空間問題可概括為：

都市與產業過度集中，開發向都市邊緣及非都市地區蔓延；同時農地、山坡地、海岸及生態敏感地區受到切割與侵占，形成開發利益私有化、環境及公共成本社會化的國土利用結構。

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二、形成問題的經濟、社會與文化根源

（一）土地增值與地方發展競爭

台灣土地具有高度財產及投資功能。道路、捷運、產業園區或重大建設一旦進入規劃，周邊土地可能產生顯著增值，導致土地不只是居住或生產工具，也成為地方財政、企業投資及家庭資產累積的重要標的。

地方政府為吸引產業、增加稅收及創造就業，容易傾向支持工業區、住宅區、商業區或大型公共建設開發。這會使土地使用決策偏重短期可見的建設成果，較少充分計算農地保留、生態保育、交通負荷及防災成本。

（二）人口與產業高度集中

台灣西部走廊人口、產業及交通設施密集，台北、桃園、新竹、台中、台南及高雄等都市圈彼此串聯，形成高度集中的發展軸帶。

人口集中本身未必是問題，但若缺乏跨行政區的整體規劃，就會出現住宅、產業、交通及公共設施在行政區之間相互競逐的情形。各地方政府各自規劃工業區、住宅區及大型設施，容易造成重複建設與空間衝突。

（三）農業及農村的結構轉型

農業所得相對偏低、農村人口老化及農地所有權高度零碎，使部分農地被視為低度利用或等待轉型的資產。農地因而可能被改建為工廠、倉庫、住宅、民宿或其他非農業設施。

這反映的不是單純的農地違規使用問題，而是農業政策、農村人口結構、土地市場及產業轉型共同造成的結果。但在本題中，仍應將重點放在其空間後果：農地被切割、農業生產環境被破壞，農村逐漸失去原有的整體性。

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三、具體的土地與空間問題

（一）都市蔓延與蛙躍式開發

台灣許多都市發展並非集中於既有都市核心，而是沿著主要道路、交流道、鐵路及都市邊緣向外擴張，形成低密度、分散式的蛙躍發展。

其典型特徵包括：

• 住宅區、工業區及商業設施散布於都市邊緣；
• 建築物沿道路帶狀發展；
• 開發地塊中間穿插農田、空地或生態區域；
• 居住、工作、商業及公共設施彼此分離；
• 居民高度依賴私人汽車及機車。

此類發展會造成土地利用破碎化，也使道路、污水、供水、學校及公共運輸等設施必須不斷向外延伸。都市面積雖然擴大，人口密度卻未必提高，形成基礎設施成本上升及土地低效率使用的問題。

例如，桃園、台中及台南等都市外圍，常可見住宅社區、工廠、物流倉儲與農田交錯分布的情形。這種空間型態並非完整都市，也非穩定農村，而是都市與農村邊界逐漸模糊的混雜地景。

（二）農地破碎化與非農業使用擴張

農地是糧食安全、生態保育、地下水涵養及農村景觀的重要空間，但台灣農地長期受到工廠、倉儲、住宅及道路開發侵入。

最具代表性的問題是農地工廠。部分工廠因產業用地不足、土地價格及申設制度等因素，進入農業區設置。即使個別工廠能提供就業，整體上仍會產生下列空間問題：

• 農地被建築物及道路切割；
• 農田灌排系統遭到阻斷；
• 工廠與住宅、學校及農業生產區混雜；
• 廢水、空氣污染及交通運輸風險提高；
• 農業生產的連續性及規模經濟受到破壞。

彰化、台中及桃園部分農村地區，都可觀察到農地、工廠、住宅與倉儲交錯的現象。這不是單一違章建築所造成，而是產業空間配置失靈的結果。

（三）產業用地與住宅、交通系統的錯置

重大產業投資及科技產業園區會帶來就業與人口移入，但若產業用地、住宅、公共運輸及生活服務未同步規劃，便會形成「產業先行、生活機能落後」的空間失衡。

例如新竹科學園區及其周邊發展，帶動竹科、新竹及竹北地區的高科技產業與住宅成長，但也伴隨房價上升、通勤壅塞、跨行政區交通負荷及公共設施不足等問題。

其本質不是反對產業發展，而是產業開發必須與下列空間條件同步檢討：

• 產業用地是否位於適宜區位；
• 勞工居住地與工作地是否合理配置；
• 大眾運輸是否足以支撐通勤需求；
• 用水、用電及污水處理是否具備承載能力；
• 新增人口所需的學校、醫療及社會福利設施是否到位。

（四）山坡地、河川沿岸及高災害潛勢地區開發

台灣地形陡峭、地震頻繁、颱風及豪雨集中，山坡地、河川沿岸、低窪地區及海岸地帶均具有較高環境風險。然而部分土地利用仍受到居住需求、觀光開發及土地價格影響，進入災害敏感區域。

常見問題包括：

本題考驗考生對「老舊社區」的定義、其優缺點的辨析，以及提出政策性解決方案的能力。這是一道結合概念定義、問題分析與政策規劃的綜合題。

核心觀念： 都市更新、社區營造、居住品質、公共設施、社會資本、地方發展。

解題思路：

1. 定義老舊社區： 從物理、社會、機能等面向來定義。
2. 分析優缺點： 思考老舊社區在不同層面可能存在的優勢與劣勢。
3. 提出政策處方： 以市長的視角，考量資源、可行性與目標，提出具體的處理策略。

參考答案架構：

一、老舊社區的定義：

「老舊社區」是指一個在物理環境、社會結構或機能上，呈現出一定程度的衰退或過時現象，且普遍面臨更新或改善需求的聚落空間。其定義可從以下幾個面向闡述：

• 物理環境面：
  • 建築物屋齡普遍老舊，結構安全堪慮。
  • 公共設施（如排水系統、道路、人行道、公園綠地、停車空間）老舊、不足或維護不善。
  • 環境品質低落（如髒亂、噪音、光害、空氣品質不佳）。
  • 建築密度較低（如早期低矮住宅區）或過高但缺乏開放空間。
• 社會結構面：
  • 人口結構老化、年輕人口外移。
  • 社區活力衰退，居民參與公共事務意願不高。
  • 社會資本（鄰里關係、互助網絡）可能因人口流動或環境惡化而減弱。
  • 部分社區可能存在弱勢族群比例較高等問題。
• 機能面：
  • 居住機能不符現代需求（如空間狹小、隔音差）。
  • 商業、服務機能不足或已凋零。
  • 交通可及性與便利性不佳。
  • 災害抵抗力較弱（如防火、防震、防洪能力不足）。

二、老舊社區的優缺點：

優點：

1. 歷史紋理與文化價值： 老舊社區往往承載了豐富的歷史記憶、建築風格與地方文化，是城市發展的見證，具有獨特的文化資產價值。
2. 成熟的社區網絡與社會資本： 長期居住的居民可能已建立深厚的鄰里關係、信任網絡與互助機制，形成較強的社區凝聚力與社會資本。
3. 地理位置的潛在優勢： 許多老舊社區位於市中心或交通便利的區域，其地理位置本身具有開發或再利用的潛力。
4. 較低的開發成本（特定情況）： 相較於新建地區，若能透過都市更新，有時能利用現有基礎設施，部分開發成本可能較低（但整體更新成本可能很高）。
5. 獨特的生活氛圍： 一些老舊社區因其獨特的建築風格、生活節奏或人文氣息，吸引特定族群（如藝術家、文創工作者），形成獨特的城市魅力。

缺點：

1. 居住安全與品質堪憂： 建築物老舊可能存在結構安全、火災隱患；居住空間狹小、採光通風不良；公共設施（如排水、污水處理）老舊，易造成淹水或環境污染。
2. 公共設施與公共服務不足： 普遍缺乏現代化社區應有的綠地、公園、停車空間、兒童遊樂設施、活動中心等；醫療、教育、商業等公共服務的可及性與品質也可能較差。
3. 環境品質低落： 街道狹窄、違章建築林立、垃圾處理不善、噪音與空氣污染等問題，影響居民生活品質。
4. 交通不便與停車困難： 道路規劃不符現代交通需求，經常塞車，停車空間嚴重不足。
5. 災害抵抗力弱： 建築結構不符耐震標準，缺乏防火避難設施，排水系統老舊，易受地震、火災、水患等災害影響。
6. 社區活力衰退與人口老化： 年輕人外移，社區老化嚴重，缺乏活力，社會資本可能面臨斷層。
7. 更新改造成本高昂與複雜性： 涉及眾多產權、居民協調、法令限制，更新過程可能面臨龐大的資金需求、漫長的協調時間與複雜的法律問題。

三、市長如何處理轄區內的老舊社區：

本題要求考生定義「宜居性」，闡述其構成要素，並以具體案例進行分析。這是一道結合理論建構、原則應用與實證分析的題目。

核心觀念： 宜居性（Livability）、永續發展、生活品質、城市規劃、區域發展。

解題思路：

1. 定義宜居性： 從多維度、綜合性的角度闡述。
2. 列舉構成宜居性的面向： 系統性地思考影響人們生活品質的各項因素。
3. 選擇案例並進行分析： 選擇一個具體地點，運用上述面向來評估其宜居性，並提出改善建議。

參考答案架構：

一、宜居性（Livability）的定義：

「宜居性」是指一個地方（城市、鄉鎮、社區等）在提供其居民優質生活條件、滿足其基本需求與提升幸福感方面的綜合能力。它不僅關乎基本的生存需求（如安全、健康），更涵蓋了居民在經濟、社會、文化、環境等各個層面的生活品質與發展機會。宜居性是一個動態且主觀的概念，其評估標準會因文化、經濟發展水平、個人價值觀等因素而有所差異，但通常被視為一個地方吸引、維持與發展人口的關鍵因素。

二、構成宜居性的面向：

要增加一個地方的宜居程度，需要從以下幾個主要面向進行考量與提升：

1. 經濟發展與就業機會：

   • 穩定的經濟成長、多元化的產業結構。
   • 充足且優質的就業機會，符合不同專業與技能層級的需求。
   • 合理的物價與房價，以及可負擔的生活成本。
   • 健全的商業與服務業發展。

2. 環境品質與永續發展：

   • 良好的空氣品質、水質、土壤品質。
   • 充足的綠地、公園、開放空間，以及生物多樣性。
   • 有效的噪音、光害、廢棄物管理。
   • 完善的環境保護政策與永續發展措施。
   • 舒適的氣候條件與低度的自然災害風險。

3. 居住環境與住房可及性：

   • 安全、健康、品質良好的住宅選擇。
   • 住房的可負擔性，讓不同收入階層都能獲得適當的居所。
   • 多元的居住類型與社區規劃。
   • 良好的社區規劃，包括便利的鄰里設施與服務。

4. 基礎設施與公共服務：

   • 完善的交通系統（公共運輸、道路、自行車道、人行道），確保交通便捷與可及性。
   • 可靠的基礎設施（供水、電力、燃氣、通信、污水處理）。
   • 優質的教育資源（從幼兒園到高等教育）。
   • 便捷的醫療衛生服務（醫院、診所、預防保健）。
   • 完善的公共安全系統（警政、消防、防災）。
   • 豐富的文化、休閒、體育設施與活動。

5. 社會包容與社區發展：

   • 社會公平與正義，保障所有居民的權益。
   • 包容多元文化與族群，促進社會和諧。
   • 強韌的社區網絡與居民參與感。
   • 安全、友善、互助的社區氛圍。
   • 充足的社會福利與關懷體系。

6. 治理品質與公民參與：

   • 有效、透明、廉潔的政府治理。
   • 重視公民參與，提供多元的意見表達管道。
   • 完善的法規與政策執行。
   • 城市規劃的長遠願景與執行力。

三、以「新北市板橋區」為例，分析其宜居性：

案例選擇： 新北市板橋區。板橋區是新北市的政經中心，也是重要的交通樞紐，人口密集，具有代表性。

宜居性分析：

1. 經濟發展與就業機會：
   • 優勢： 板橋區作為新北市政府所在地，匯聚了大量公部門、金融、商業、服務業職缺。新板特區更是重要的商業與辦公中心，吸引許多企業進駐。此外，交通便利性也使得居民能快速前往台北市或其他區域就業。
   • 挑戰： 雖然就業機會多，但房價與租金成本相對較高，對於部分中低收入者而言，居住的經濟負擔較重。