111 年 國立臺北大學都市計劃研究所乙組《都市及區域問題評析》

本題主要在探討容積移轉的定義、理論基礎、公義性、適用時機以及對都市計畫的影響。

(a) 容積移轉的定義、理論基礎及公義性
容積移轉（Floor Area Ratio Transfer, FAR Transfer）是一種都市計畫的工具，允許將特定土地（如公共設施保留地、歷史建築周邊、或因其他都市計畫限制而無法充分利用的土地）上原可建築的容積，移轉至另一塊可建築的土地上，使其在法定容積率的基礎上，可以獲得額外的建築容積。

• 理論基礎：

  • 土地使用分級（Zoning）的補充與彈性化：傳統的土地使用分區管制可能產生僵化，導致部分土地（如公共設施保留地）因特定目的而被限制其開發利用，產生「權力喪失」（loss of development rights）。容積移轉提供了一種彈性機制，讓這些土地的潛在價值得以轉移，避免其權益完全喪失。
  • 外部性（Externalities）的處理：容積移轉試圖處理土地開發所產生的外部性。例如，透過移轉容積，可以鼓勵私部門保存具公共價值的土地（如綠地、歷史建築），並將其效益（透過較高的容積率）回饋給提供者，將負外部性（如公共設施保留地的閒置）轉化為正外部性（如保存歷史建築或提供公共服務）。
  • 誘因機制（Incentive Mechanism）：容積移轉是一個誘因機制，透過提供較高的建築容積作為獎勵，鼓勵土地所有權人配合都市發展的需求，例如捐贈土地作為公共設施、保存文化資產、或進行都市更新。

• 公義性（Equity）：

  • 資源的公平分配：容積移轉的公義性體現在其試圖平衡不同土地所有權人之間的權益。對於公共設施保留地的地主而言，容積移轉提供了一種取得補償的方式，避免其權益因公共利益而受到不公平的剝奪。
  • 外部成本內部化：透過容積移轉，開發者為獲得額外容積而付出對價，實際上是將保存公共價值（如綠地、歷史建築）所產生的外部成本內部化，使開發行為更能反映其真實的社會成本。
  • 潛在爭議：然而，容積移轉的公義性也可能受到質疑。例如，當移入容積的地區因容積增加而導致交通、環境等負荷加劇，是否對該地區的居民造成不公平的負擔？此外，容積移轉的價格機制是否能真正反映土地的真實價值，也影響其公義性。

(b) 容積移轉機制的適用時機
容積移轉機制主要在以下幾種情況下會被運用：

1. 公共設施保留地（Public Facility Reservation Land）的取得：這是最常見的應用。政府為了興闢公共設施（如公園、學校、道路）劃設了公共設施保留地，但長期徵收經費不足。透過容積移轉，政府可以鼓勵私人捐贈或出售公保地給政府，或由地主自行規劃為公共設施後，將其原有的法定容積移轉至其他可建築的土地。
2. 歷史建築或古蹟的保存：為了鼓勵私人保存具歷史價值的建築物，政府可以允許其潛在的開發權（容積）移轉至其他地點，以降低保存的經濟負擔，同時也讓受保護建築物周邊的環境品質不因過度開發而受影響。
3. 都市更新（Urban Renewal）：在都市更新計畫中，容積移轉常被用來作為獎勵，鼓勵更新單元的實施者（建商或住戶）進行房屋的重建，並可能包含公共空間的開放、綠化或提升建築品質等。

本題聚焦於台灣農地違章工廠的問題，探討其對國土永續發展的影響，以及現行法律的處置方式。

(a) 農地違章工廠對國土空間發展之永續性影響
農地違章工廠的侵佔與存在，對台灣國土空間發展的永續性造成多方面的嚴重衝擊：

1. 糧食安全與農業生產力下降：

   • 耕地面積縮減：農地被違章工廠佔用，直接減少了可耕地面積，排擠了糧食生產的空間。
   • 土壤與水源污染：工廠排放的廢水、廢棄物可能滲入土壤，污染地下水，導致農地地力下降，甚至長期無法耕作。即使未直接污染，長期被建築物覆蓋的土地也喪失了農業生產功能。
   • 生產成本增加：農民可能需要額外處理污染問題，或因土地品質下降而面臨產量減少，增加生產成本，影響農業的經濟可行性。

2. 生態環境破壞與生物多樣性喪失：

   • 棲地破壞：農田生態系（如濕地、農田邊緣）是許多生物的棲地，違章工廠的興建破壞了這些生態廊道與棲地，導致生物多樣性減少。
   • 水文系統干擾：不當的建築與排水設施可能改變農田周邊的水文流動，影響生態系的正常運作。

3. 都市無序擴張與景觀衝擊：

   • 蔓延式發展（Sprawl）：違章工廠常零星散布於農地上，形成非正規的工業聚落，模糊了農村、工業區與都市的界線，是都市無序擴張的一種表現，不利於國土整體的空間規劃與管理。
   • 景觀惡化：雜亂的廠房、堆積的廢棄物、污染的景觀，嚴重破壞了台灣美麗的田園風光與鄉村景觀，影響觀光與生活品質。

4. 公共安全與環境風險：

   • 消防與公安隱患：違章工廠多未經合法建管審查，消防設施、結構安全、用電安全等往往不符標準，容易發生火災、爆炸等公安意外，威脅周邊居民及環境安全。
   • 環境污染：部分工廠（如電鍍、染整）排放的污染物若未妥善處理，會對空氣、水體、土壤造成長期嚴重污染，影響居民健康與生態。

5. 土地利用衝突與資源錯置：

   • 農業與工業的衝突：將珍貴的農業用地用於工業生產，造成國家重要資源（糧食生產潛力）的錯置與浪費。
   • 基礎設施壓力：散布的違章工廠可能對周邊的道路、電力、自來水等基礎設施造成額外負擔，且規劃與維護困難。

6. 法治與公平性問題：

   • 破壞法治精神：違章工廠的存在是對現行土地使用法規的公然違反，長期放任會侵蝕法治的權威性。
   • 不公平競爭：合法設立的工廠必須遵守環保、安全、土地使用等規定，成本較高；違章工廠則規避這些成本，形成不公平競爭。

總而言之，農地違章工廠不僅損害了農業的永續發展，也對國土的生態、景觀、安全、資源配置及法治精神造成嚴重的負面影響，與國土空間永續發展的目標背道而馳。

(b) 《工廠管理輔導法》對於農地違章工廠的處治方式
《工廠管理輔導法》（簡稱《工輔法》）是台灣處理違章工廠的主要法律。

本題要求解釋「韌性城市」的概念，這是一個與當前氣候變遷、極端氣候事件頻發、以及其他社會經濟衝擊相關的重要都市規劃與管理議題。

韌性城市（Resilient City）

韌性城市是指一座城市能夠有效預防、準備、應對、復原，並從其面臨的各種衝擊（包括自然災害如地震、洪水、颱風；人為災害如火災、恐怖攻擊；以及社會經濟衝擊如經濟衰退、流行病、社會動盪）中學習與適應的能力。其核心概念並非追求「零風險」，而是強調城市在面對衝擊時，能夠維持其關鍵功能，並在衝擊後迅速恢復，甚至變得更強大。

韌性城市的建構涉及多個層面：

1. 系統性思維（Systemic Thinking）：

   • 韌性城市強調將城市視為一個複雜的互動系統，包含基礎設施（能源、交通、水、通訊）、社會（社區、健康、教育）、經濟（產業、就業）、環境（生態、資源）等各個面向。
   • 理解各系統之間的相互關聯性，以及一個系統的失效可能如何影響其他系統。例如，電力系統失效可能導致交通號誌失靈，影響交通運輸，進而影響緊急應變與物資供應。

2. 預防與準備（Prevention and Preparedness）：

   • 風險評估與情境規劃：識別城市可能面臨的各種潛在威脅，評估其發生的可能性與影響程度，並預設各種情境。
   • 強化基礎設施：提升關鍵基礎設施的抗災能力，例如，加強建築結構抗震、改善排水系統防洪、備援電力系統、強化通訊網絡等。
   • 制定應變計畫：建立完善的緊急應變計畫、疏散撤離機制、災情通報系統，並定期進行演練。
   • 建立預警系統：發展早期預警系統，以便及時通知民眾，減少生命財產損失。
   • 資源儲備：儲備必要的物資（如飲用水、糧食、醫療用品）與人力資源。

3. 應對與反應（Response）：

   • 快速有效的應變：在衝擊發生時，能夠快速啟動應變機制，組織資源，進行搜救、醫療救護、提供緊急庇護所等。

本題要求從都市規劃專業者的角度，提出因應台灣高齡少子化趨勢的具體策略。

因應高齡少子化趨勢的都市規劃策略

高齡少子化是台灣人口結構面臨的重大挑戰，它不僅影響勞動力供給、經濟成長，更對都市的空間結構、公共服務、基礎設施及社會結構產生深遠影響。身為都市規劃專業工作者，應從多面向思考，提出前瞻性的規劃策略：

1. 空間規劃與住宅政策的調整：

   • 高齡友善的居住環境：
     • 通用設計（Universal Design）：推廣住宅與公共空間的通用設計，確保無障礙環境，便利老年人、行動不便者及嬰幼兒使用。
     • 多樣化的住宅選擇：鼓勵興建適合不同年齡層與家庭型態的住宅，如小型住宅、無障礙住宅、共居住宅（Co-housing）、日間照顧中心結合住宅的複合式設施。
     • 社區化照顧與在地安老：推動「在地老化」概念，將長照服務、醫療資源、社會參與空間融入社區，讓長者能就近獲得照顧與支持，減少對機構式安養的依賴。
   • 因應人口減少與空間閒置：
     • 都市緊縮（Urban Shrinkage）策略：在人口減少的區域，應避免過度擴張，考慮都市機能的集中與優化，重新配置公共設施，避免資源浪費。
     • 活化閒置空間：對於因人口減少而閒置的學校、宿舍、辦公空間，可規劃轉型為長照機構、青年創業基地、社區活動中心、共享辦公空間等。
     • 土地混合使用：鼓勵住宅、商業、服務業、社區設施等混合使用，提升土地利用效率與社區活力。

2. 公共設施與服務的重新配置：

   • 優化交通運輸系統：
     • 高齡者友善的交通：增加無障礙公車、優化人行道與騎樓空間、設置足夠的休息座椅、發展社區接駁車或預約式交通服務。
     • 減少對汽車的依賴：在可行的區域，可考慮將部分停車空間轉型為其他用途（如綠地、社區空間），並強化大眾運輸系統。
   • 彈性與分散的教育設施：
     • 學校的轉型與再利用：面對少子化導致的學童減少，可考慮將閒置或空間充裕的學校，轉型為社區學習中心、終身學習場所、兒童日間照顧中心，或與長照機構結合。
     • 提升幼兒照顧設施：雖然總體出生率下降，但為支持年輕家庭，仍需確保足夠且優質的幼兒園、托育中心，並考慮其便利性與可及性。

本題為開放性問題，旨在探測考生對於台灣國土空間發展的理解、願景以及策略規劃能力，要求提出一個「理想的」國土空間發展策略。這需要結合台灣的地理、人文、產業現況，並提出具前瞻性、永續性與區域平衡性的發展願景。

我心中理想的國土空間發展策略

台灣是一個面積有限但發展多元的島嶼，其 22 個縣市各具特色，也面臨不同的發展挑戰。我理想中的國土空間發展策略，應基於「永續發展、區域均衡、特色加值、韌性建構」四大核心原則，並能有效應對當前的高齡少子化、氣候變遷、產業轉型等趨勢。

核心原則與策略架構：

1. 永續發展為基石：生態優先與綠色轉型

   • 生態保育與空間管控：嚴格劃定並保護生態敏感區、自然保留區、重要濕地、海岸線等，限制過度開發，確保生物多樣性。將環境承載力納入國土規劃的關鍵考量，避免開發活動對環境造成不可逆的傷害。
   • 綠色產業與能源轉型：大力發展綠能（太陽能、風力）、循環經濟、智慧農業、生態旅遊等低碳、高附加價值的產業。推動能源轉型，降低對化石燃料的依賴，並將此策略融入各區域的產業發展規劃。
   • 韌性防災與氣候適應：強化海岸防護、山坡地保育、水文管理，提升城市與鄉村對極端氣候（如暴雨、乾旱、熱浪）的抵禦能力。推動綠色基礎設施，提高都市的保水與降溫能力。

2. 區域均衡為目標：差異化發展與多核心佈局

   • 強化區域特色，避免同質化競爭：
     • 北部都會區：應著重於知識經濟、研發創新、國際化服務業、高科技產業聚落的深化，並解決其面臨的交通壅塞、高房價、環境壓力等問題。同時，強化其作為國家級創新引擎的角色。
     • 中部區域：可聚焦於智慧製造、精密機械、綠能科技、觀光休閒（如中台灣區域觀光軸帶），並與農業轉型結合。
     • 南部區域：應朝向循環經濟、綠能產業（如離岸風電）、石化產業的轉型升級、智慧農業、熱帶農業、國際物流與觀光發展。
     • 東部區域：應以生態保育、永續觀光、地方創生、精緻農業為發展主軸，強調慢活、低碳、在地文化，避免過度商業化與觀光衝擊。
     • 離島區域：發展具在地特色的生態觀光、海洋文化、低碳永續發展模式。
   • 建構多核心區域發展網絡：鼓勵各區域發展具備一定規模與功能的次級中心城市（如新竹科學城、台中都會區、台南科學城、高雄都會區），形成相互連結、分工合作的區域網絡，而非單一首都獨大的格局。