111 年 國立臺北大學都市計劃研究所甲組《都市及區域計劃概論》

本題主要在探討都市計畫的基本架構與組成要素，要求考生釐清目標 (Goals)、標的 (Objectives) 與政策 (Policies) 的意涵及其相互關係。

核心觀念：都市計畫的層級性與邏輯結構。

詳解：
都市計畫的組成要素，從宏觀到微觀，從長期願景到具體行動，呈現出清晰的階層性。這三項要素是都市計畫制定與執行的基礎。

1. 目標 (Goals)：

   • 意涵：目標是都市計畫所要達成的最根本、最長遠的願景或理想狀態。它通常是比較宏觀、抽象且難以精確量化的。目標代表了對未來城市發展方向的價值判斷與期許，例如「提升市民生活品質」、「促進區域均衡發展」、「建構永續發展的城市」等。
   • 特性：目標是指導性的，提供計畫的整體方向，是其他要素的最終依歸。

2. 標的 (Objectives)：

   • 意涵：標的則是將宏觀的目標具體化、可衡量化的行動準則。它比目標更具體，有時可以量化，並設定達成目標的特定時間框架。標的代表了為了實現目標，我們希望在特定領域或方面達成的具體成果。例如，若目標是「提升市民生活品質」，則標的可能是「在十年內將公園綠地面積增加 20%」、「降低平均通勤時間至 30 分鐘以內」等。

本題聚焦於我國《國土計畫法》實施後，全國國土計畫中關於國土空間發展與成長管理的核心策略，特別是針對城鄉發展的總量、區位與優先順序的規劃。

核心觀念：國土計畫法下的成長管理（Growth Management）與空間發展策略。

詳解：
全國國土計畫作為國土空間發展的總綱，其第五章「國土空間發展策略」中的「成長管理」部分，是指導我國未來國土空間利用與發展的重要依據。題目要求針對城鄉發展總量、成長區位及優先順序，說明其策略內容。

1. 城鄉發展總量 (Total Amount of Urban and Rural Development)

   • 策略內容：全國國土計畫強調「量入為出」的原則，並非無限擴張。其策略在於「適度發展」、「总量控制」與「結構優化」。
   • 具體做法：
     • 劃定國土功能分區：將國土劃分為適當區域，並在適當區域內劃定都市化地區、農業發展地區、自然保留區等。都市化地區內才允許大規模的城鄉發展。
     • 國土功能分區圖的管制：透過全國國土功能分區圖及分類標準，限制非屬都市化地區的擴張，並引導發展集中於已開發或規劃發展的區域。
     • 鼓勵緊密發展與再生：強調都市更新、閒置土地再利用，而非不斷向外圈層擴張，以達到集約使用的目標。
     • 特定地區管制：對於生態敏感地區、農業保護區等，嚴格限制其開發總量。

2. 城鄉成長區位 (Location of Urban and Rural Growth)

   • 策略內容：全國國土計畫主張「成長區位導向」與「集中發展」，將發展引導至適當的區域，避免無序擴散。
   • 具體做法：
     • 國土功能分區的引導：將可供發展的土地劃入「都市化地區」或「農村聚落地區」等，明確界定可供城鄉發展的空間範圍。

本題著重於都市計畫定期通盤檢討過程中，如何將「災害風險」與「防災避難」的議題納入考量，並據此調整土地使用分區及管制。這涉及到都市計畫的韌性（Resilience）建構。

核心觀念：都市計畫的風險評估、韌性規劃與土地使用管制。

詳解：
都市計畫的定期通盤檢討，是檢視現行計畫適宜性、並因應環境變遷與社會需求進行調整的重要機制。當前全球面臨氣候變遷加劇、極端天氣事件頻繁的挑戰，將「都市災害風險」與「防災避難能力」納入通盤檢討，已成為提升都市韌性的關鍵。

以下說明應如何進行規劃與檢討，並調整土地使用分區或使用管制：

一、 規劃與檢討階段：

1. 災害風險評估與現況盤點：

   • 盤點潛在災害類型：針對都市計畫範圍內，盤點可能面臨的各種天然災害（如地震、洪水、土石流、海嘯、地層下陷、乾旱、極端高溫等）及人為災害（如火災、工業事故等）。
   • 繪製災害潛勢圖：利用地理資訊系統 (GIS) 等工具，結合地質、地形、氣象、歷史災害紀錄等資料，繪製各類災害的潛勢圖（Hazard Susceptibility Maps），標示出高風險區域。
   • 評估脆弱度 (Vulnerability)：分析都市內人口、建築物、關鍵基礎設施（醫院、學校、交通、能源、通訊、消防等）對災害的脆弱程度，找出潛在的避難弱勢群體（如老人、兒童、身心障礙者、低收入戶等）及高風險設施。
   • 評估暴露度 (Exposure)：確認哪些人口、資產、關鍵設施暴露於高風險區域。
   • 整合風險評估結果：將潛勢、脆弱度、暴露度等資訊整合，繪製出「都市整體風險圖」，標示出高、中、低風險區域。

2. 檢討現行計畫的適宜性：

   • 檢視土地使用分區與現況的衝突：比對風險圖與現行土地使用分區，檢討是否仍有高風險區域被劃設為住宅區、商業區或重要公共設施區。
   • 檢視建築管理與防災對策：檢討現行的建築技術規則、建築管理辦法，是否足以因應潛在的災害強度。例如，建築耐震標準、防洪高度要求等。
   • 檢視公共設施與避難體系：評估現有的避難場所（學校、體育館、公園等）、緊急聯絡道路、消防、醫療、能源、通訊等關鍵基礎設施的數量、位置、容量及其韌性，是否足以支持大規模避難與疏散。
   • 檢視環境敏感區的土地利用：檢討位於山坡地、河川區、海岸區等環境敏感地區的土地利用，是否符合其承載力與安全要求。

3. 研擬防災避難策略：

   • 減災 (Mitigation) 策略：透過工程手段（如河川整治、堤防興建、擋土牆、土壤穩定）與非工程手段（如土地利用管制、建築規範、保險制度、預警系統）降低災害發生的機率或減輕影響。
   • 避難 (Evacuation) 策略：規劃安全有效的疏散路線、充足的避難場所，並建立預警與通報系統。

本題要求考生從都市計畫的角度，解釋五個與氣候變遷相關的核心名詞，並說明其在都市規劃中的意涵。這顯示了氣候變遷已是當代都市規劃不可迴避的重要議題。

核心觀念：氣候變遷下的都市韌性（Resilience）與永續發展。

詳解：
氣候變遷對都市的影響日益顯著，都市計畫在其中扮演著關鍵角色，旨在減緩氣候變遷的衝擊，並提升都市的適應能力。以下從都市計畫的觀點解釋這五個名詞：

1. 敏感性 (Sensitivity)

   • 都市計畫觀點：指都市系統（包括其組成部分，如建築、基礎設施、生態系統、社會經濟活動等）對氣候變遷所引發的外部壓力（如溫度升高、降雨強度改變、海平面上升等）的反應程度。
   • 解釋：一個都市對某種氣候變遷影響的敏感性高，意味著即使是很小的氣候變化，也可能在其系統中引發顯著的反應或改變。例如，低窪地區的都市對海平面上升或極端降雨的敏感性較高，因為這些變化更容易導致淹水。在都市計畫中，評估不同區域或系統的敏感性，有助於識別哪些地方或哪些設施最容易受到影響。

2. 調適能力 (Adaptive Capacity)

   • 都市計畫觀點：指都市系統（包括政府、社區、個人、機構等）吸收、應對、管理或調整以應對當前或預期氣候變遷衝擊（包括其變異性與極端事件）的能力。
   • 解釋：調適能力強的都市，能夠更有效地減輕氣候變遷帶來的負面影響，並抓住可能出現的機會。這包括技術上的能力（如建置防洪設施、更新建築規範）、制度上的能力（如制定應對計畫、建立預警系統）、經濟上的能力（如投入資金進行基礎設施改善）以及社會上的能力（如社區的組織動員與互助）。都市計畫透過制定彈性的規劃、投資韌性基礎設施、促進社區參與等方式，來提升都市的調適能力。

3. 脆弱度 (Vulnerability)

   • 都市計畫觀點：指都市系統因氣候變遷衝擊而遭受損害的程度，其綜合了敏感性、暴露度（Exposure）以及調適能力（或缺乏調適能力）。
   • 解釋：脆弱度是氣候變遷影響評估中的核心概念。一個都市的脆弱度高，意味著它更容易受到氣候變遷的不利影響，並且在遭受衝擊後，恢復能力較弱。例如，一個高度依賴特定產業（如農業、觀光）且缺乏多元化經濟的都市，可能對氣候變遷（如乾旱影響農業、極端天氣影響觀光）較為脆弱。都市計畫需要識別並優先處理高脆弱度的區域與人口，透過減緩與調適策略來降低其脆弱性。
   • 與敏感性、暴露度、調適能力的關係：脆弱度 = f(敏感性, 暴露度, 調適能力)。一個系統可能對氣候變化很敏感 (Sensitivity)，且暴露於氣候衝擊 (Exposure)，但若其調適能力很強 (Adaptive Capacity)，則其脆弱度 (Vulnerability) 可能會降低。反之，即使敏感性與暴露度不高，若調適能力極低，則脆弱度仍可能很高。

本題要求考生從全國國土計畫的高度，針對台灣農地維護管理提出策略。題目明確指出了三個核心面向：管控農地總量、落實農地農用、維護農業生產環境。這顯示了農地政策的整體性與前瞻性。

核心觀念：國土計畫法下的農地政策、糧食安全、農業永續發展。

詳解：
台灣的農地資源面臨多重挑戰，全國國土計畫作為國土空間發展的總綱，對於農地維護管理負有指導與協調的責任。以下從題目所列的三個面向，提出加強台灣農地維護管理的策略：

一、 管控農地總量 (Controlling the Total Amount of Farmland)

此面向的目標是確保農地面積不致持續流失，維持足夠的耕作空間以確保糧食安全與農業發展。

1. 確立農地總量目標與紅線：

   • 策略：全國國土計畫應設定全國性、具法律約束力的農地總量目標。例如，設定最低農地面積比例，或設定未來一段時間內農地淨流失的上限。
   • 具體做法：將「農業發展地區」在全國國土功能分區圖中明確劃設，並設定其面積下限，嚴格管制其變更。

2. 強化農地變更使用審查機制：

   • 策略：對於農地變更為非農用（如工業、住宅、公共設施）的申請，應建立更嚴格、更全面的審查機制。
   • 具體做法：
     • 「非農地不開發」原則：優先將開發需求導向已開發或都市化地區，將農地變更視為最後手段。
     • 審查標準多元化：除了土地分區管制外，應納入糧食安全、農業生產力、環境影響、地方發展需求等多重考量。
     • 中央與地方協調：建立中央（國土管理、農業部門）與地方（縣市政府）間的協調平台，確保審查的一致性與公平性。
     • 優先保護優良農地：針對生產力高、灌溉設施完善的「優良農地」，應給予更高層級的保護，原則上不得變更。

3. 鼓勵農地集中與坵塊化：

   • 策略：透過輔導與誘因，鼓勵分散、破碎的農地進行整合，形成較大、較完整的耕作坵塊，提升經營效率。
   • 具體做法：推動農地重劃、農地銀行、租賃媒合等機制，鼓勵小農、高齡農民將農地釋出，由專業農民或農業企業經營。

二、 落實農地農用 (Ensuring Farmland is Used for Agricultural Purposes)

此面向的目標是確保農地真正用於農業生產，防止農地被閒置、轉作非農用途或進行「假耕作」行為。

1. 強化農地農用管制與稽查：

   • 策略：建立更有效率的農地農用監督與管理體系。
   • 具體做法：
     • 定期與不定期的現場稽查：運用衛星遙測、無人機技術輔助，結合地方政府的農政與地政單位，加強對農地實際使用狀況的監測與稽查。
     • 嚴懲違規行為：對於閒置、種植非農作物、或違法興建建築物（如農舍違規使用、農業設施超限使用）等行為，應加重罰則，並要求限期改善，屆時仍未改善者，可處以罰鍰、恢復原狀，甚至課徵田賦（回復過去的制度精神，但需更精細設計）。
     • 資訊公開透明：建立農地使用資訊公開平台，讓民眾可以查詢農地分區、使用狀況等資訊，形成社會監督。

2. 健全農地租賃與媒合機制：

   • 策略：活化農地租賃市場，讓有心從農者能順利取得農地。
   • 具體做法：
     • 推動農地銀行功能：由政府或其委託機構（如農業試驗單位、農會）建立農地銀行，協助土地所有權人（尤其是都市地主、高齡農民）將閒置農地出租給青年農民、專業農民，並提供租賃契約範本、爭議調解等服務。
     • 鼓勵長期租賃：提供租賃誘因，如租金補貼、稅務優惠，鼓勵長期、穩定的農地租賃契約，保障農民的耕作權益。