112 年 國立中央大學法律與政府研究所政府組《行政學》

本題主要在探討「議程設定理論」的內涵，並要求考生運用 2021 年美豬美牛進口爭議作為案例，說明此理論的構成因素、條件及行為者如何影響議題的發展。

核心觀念：
議程設定理論 (Agenda Setting Theory) 是由 McCombs 和 Shaw 在 1972 年提出，認為大眾傳播媒體在設定公眾議題的優先順序上扮演重要角色。媒體報導的內容、頻率和強調程度，會影響公眾對於哪些議題是重要的看法。此理論包含三個層次：

1. 第一層次 (Object Setting)： 媒體設定公眾關注的議題（What to think about）。
2. 第二層次 (Attribute Setting)： 媒體設定公眾關注議題的哪些屬性或面向（What to think about something）。
3. 第三層次 (Network Setting)： 媒體設定議題之間相互連結的方式。

解題架構：
考生需先定義議程設定理論，接著解析其構成因素、條件與行為者，最後運用美豬美牛案例進行說明。

一、議程設定理論的定義與過程
議程設定理論描述公共問題如何被識別、進入公眾或政策的關注範圍，並最終被納入正式的政策議程。此過程涉及問題的浮現 (Problem Emergence)、問題的關注 (Problem Attention)、問題的定義 (Problem Definition) 以及問題的優先順序 (Problem Prioritization)。

二、構成因素、條件與行為者

1. 構成因素 (Components)：
   • 議題 (Issue)： 待處理的公共問題，例如：含瘦肉精美豬美牛進口。
   • 公眾議程 (Public Agenda)： 公眾普遍認為重要的議題。
   • 政策議程 (Policy Agenda)： 決策者（政府）認為需要處理的議題。
   • 媒體議程 (Media Agenda)： 媒體報導和關注的議題。
2. 條件 (Conditions)：
   • 問題的顯著性 (Salience)： 議題重要性被公眾感知。
   • 議題的複雜性 (Complexity)： 議題的難易度。
   • 議題的衝突性 (Conflict)： 議題涉及不同利益團體或價值觀的對立。
   • 議題的緊迫性 (Urgency)： 問題需要立即處理。
   • 議題的議題可見度 (Issue Visibility)： 議題是否容易被大眾接觸和理解。
3. 行為者 (Actors)：
   • 政府官員 (Government Officials)： 制定政策、回應民意。
   • 媒體記者與編輯 (Media Reporters and Editors)： 選擇報導內容、設定報導框架。
   • 利益團體 (Interest Groups)： 倡議特定立場、影響公眾輿論和政策。
   • 專家學者 (Experts and Scholars)： 提供專業知識、影響議題定義。
   • 公眾 (The Public)： 表達意見、影響政府決策。
   • 政治人物 (Political Figures)： 利用議題爭取支持。

三、以美豬美牛進口爭議為例進行闡釋

本題旨在比較分析「傳統公共行政」與「新公共行政」在「公共性」概念上的差異與意涵。

核心觀念：

• 傳統公共行政 (Traditional Public Administration, TPA)： 強調效率、專業、中立、科層制，將行政視為一種技術性的執行部門，其主要目標是有效率地執行法律與政策。公共性主要體現在對法律的遵守、對效率的追求以及對政治中立的堅持。
• 新公共行政 (New Public Administration, NPA)： 興起於 1960-1970 年代，是對傳統公共行政的反思與批判。它強調社會正義、公平、參與、回應性，認為公共行政應積極介入社會問題，促進社會變革與公平。公共性在此被賦予了更為積極、價值導向的意義。

比較分析：

比較面向	傳統公共行政 (TPA)	新公共行政 (NPA)
核心價值	效率、效能、專業、中立、法治、穩定	公平、正義、效率（但更強調社會公平下的效率）、參與、回應性、社會變革
公共性意涵	1. 法治與規章遵守 (Rule of Law & Compliance)： 公共行政的公共性展現在嚴格遵守法律、規章與程序，確保行政的合法性與正當性。<br>2. 效率與效能 (Efficiency & Effectiveness)： 透過專業分工與科層組織，追求資源的最佳利用與公共服務的有效提供。<br>3. 政治中立 (Political Neutrality)： 行政人員應超然於政治紛爭，公正客觀地執行職務，不受黨派影響。<br>4. 公共利益的客觀追求： 假定存在一個客觀的公共利益，行政機關的任務就是實現這個公共利益。	1. 社會正義與公平 (Social Justice & Equity)： 公共行政的公共性核心在於促進社會的公平與正義，縮小貧富差距，保障弱勢群體的權益。

本題旨在探討「民主行政」的意義、特色，以及它對傳統公共行政概念所帶來的啟發。

核心觀念：
民主行政 (Democratic Administration) 是在民主政治體制下，強調行政組織與運作應體現民主原則，並與民主政治相互配合、相互促進的一種行政理念。它試圖將民主的價值（如參與、回應、公平、責任）融入行政體系中。

一、民主行政的意義

民主行政的意義可從以下幾個層面理解：

1. 行政的民主化： 指的是行政組織的內部運作應民主化，例如鼓勵員工參與決策、建立開放的溝通管道、保障員工權益等。
2. 行政與民主政治的結合： 指的是行政體系應回應民意、接受民意監督，並與民選的民意代表（如國會）協調合作，共同實現民主政治的目標。
3. 行政的價值取向： 指的是行政的目標不僅是效率，更應追求社會公平、正義、人權保障等民主價值。行政人員應具備民主素養，並以實現這些價值為己任。
4. 公民參與的行政： 指的是鼓勵公民參與公共事務的決策與執行過程，使行政更能貼近民意、更具回應性。

二、民主行政的特色

民主行政具有以下幾個主要特色：

1. 回應性 (Responsiveness)： 行政機關必須對公民的需求、意見和價值觀做出積極的回應。這意味著行政應當傾聽民意，並將其納入決策考量。
2. 參與性 (Participation)： 鼓勵或制度化公民參與公共事務的過程，包括資訊公開、公聽會、諮詢委員會、參與式預算等。從內部而言，也強調組織內部的民主參與。
3. 公平性與正義 (Equity & Justice)： 行政的目標不僅是效率，更要追求社會的公平與正義，特別是保障弱勢群體的權益，縮小社會差距。
4. 責任與問責 (Accountability)： 行政機關及其官員應對其行為負責，並接受公眾、民意代表、司法等多元監督。問責機制是確保行政符合民主原則的重要環節。

本題分為兩部分，第一部分要求說明非營利組織 (NPO) 的界定標準與內涵，第二部分則要求分析「志願失靈」的概念，並就我國 NPO 的發展提出最大影響因素的看法。

第一部分：非營利組織的界定標準與內涵 (15%)

一、界定標準 (Criteria for Definition)

非營利組織 (Non-Profit Organization, NPO) 或稱第三部門 (Third Sector)、公益組織 (Public Benefit Organization)，通常具備以下幾個關鍵的界定標準：

1. 非營利性 (Non-Distribution Constraint / Non-profit Motive)： 這是 NPO 最核心的特徵。指組織的盈餘（或稱結餘、收益）不得分配給組織的創辦人、管理者、成員或股東。任何盈餘必須用於組織的宗旨實現或再投資於組織的運作。這與營利組織以利潤分配給股東為主要目標截然不同。
2. 組織性 (Organized)： 指 NPO 必須是一個具有一定結構、規則和程序的正式組織，而非臨時性的群體或個人行為。它需要有明確的章程、領導結構、運作機制等。
3. 自主性 (Autonomy)： 指 NPO 在運作上應相對獨立於政府和市場（營利部門）。雖然可能接受政府補助或與政府合作，但其決策和運作不受政府的直接控制。同樣地，它們的運作也不是以營利為目的，獨立於市場機制。
4. 志願性 (Voluntary)： 雖然「志願性」在 NPO 的定義中常被提及，但其含義較為複雜。它既可以指組織的設立和運作有賴於志願者的投入（如志願服務、捐款），也可以指組織的目標是追求公共利益，而非個人或特定團體的私利。在某些定義中，它與「非營利性」和「自主性」有所重疊。
5. 公共利益導向 (Public Benefit Orientation)： NPO 的設立宗旨通常是為了追求某種公共利益或社會福祉，例如教育、醫療、環保、文化、人權、扶貧等，服務的對象通常是社會大眾或特定弱勢群體。

二、內涵 (Content/Meaning)

基於上述標準，NPO 的內涵可以從以下幾個方面理解：

• 使命與宗旨 (Mission & Purpose)： NPO 的存在是為了實現其特定的社會使命，這些使命通常是政府部門難以完全涵蓋或市場機制無法有效提供的。
• 多元化的服務提供者： NPO 在社會中扮演著重要的服務提供者角色，涵蓋了社會福利、教育、醫療、文化、環保、人權、社區發展等多個領域。
• 社會參與的平台： NPO 是公民參與社會事務、表達意見、推動社會變革的重要平台。
• 監督與倡議者： 許多 NPO 扮演著監督政府與企業的角色，為弱勢群體發聲，倡導特定議題。
• 創新的實驗場： NPO 往往能更靈活地回應社會需求，嘗試新的解決方案，成為社會創新的重要來源。
• 連接政府與公民的橋樑： NPO 透過其服務和倡議，可以彌合政府與公民之間的鴻溝，促進社會的凝聚力。

第二部分：志願失靈與我國 NPO 發展的最大因素 (10%)

一、志願失靈 (Voluntary Failure) 的概念

「志願失靈」是由美國學者 Burton Weisbrod 在 1970 年代提出，用來解釋為何某些公共服務需要政府介入，即使市場（營利部門）和志願部門（NPO）理論上可以提供。其核心觀點是，志願部門（NPO）在提供公共服務時，可能因為自身固有的限制，而無法完全滿足社會需求，從而導致「失靈」。

志願失靈的幾種表現形式（考生需理解並能闡述，題目已列出）：

1. 公益不足 (Suboptimal Provision of Public Goods)： NPO 往往難以有效提供純粹的公共財（如國防、空氣污染防治），因為公共財的特性是「非敵對性」（一人享用不影響他人）和「非排他性」（難以阻止未付費者享用），這使得 NPO 難以透過收費機制來維持營運。
2. 公益特殊主義 (Piecemeal Provision of Public Goods)： NPO 傾向於服務那些更容易獲得捐助、更易於組織、或更能引起公眾同情的特定群體或項目，而忽略了那些更廣泛、更難以組織或更不受關注的公共利益。這導致公共服務的提供是不均衡、片段化的。
3. 捐助者對公益的干涉 (Donor Interference)： NPO 的資金來源（捐款）可能影響其服務的目標和方式。