111 年 國立臺灣大學法律系碩士班庚組《行政法（B）》

本題主要在測試考生對於行政機關的認定、行政程序中的正當法律程序、行政法基本原理原則的適用，以及中央與地方權限劃分的理解。

(一)中央流行疫情指揮中心是否為行政機關？
本題首先要判斷中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中心）是否符合行政程序法上「行政機關」的定義。行政程序法第2條第2款定義行政機關為「代表國家、地方自治或 अन्य 公法人，行使公權力，而組織 cư 於該國家、地方自治或 अन्य 公法人內部之機關」。此定義包含三個要件：

1. 代表國家、地方自治或 अन्य 公法人：指揮中心係由中央主管機關依據傳染病防治法第17條第1項報請行政院同意設立，並指定衛生福利部部長擔任指揮官。衛生福利部為中央二級機關，代表國家，因此指揮中心符合此要件。
2. 行使公權力：指揮中心指揮官召開記者會宣布禁止醫護人員及高中職以下教職員及學生出國，此措施涉及限制人民的遷徙自由，顯然是行使公權力。
3. 組織 cư 於該國家、地方自治或 अन्य 公法人內部之機關：指揮中心係為因應疫情，由中央主管機關報請行政院同意成立，並由衛福部長擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關，其組織與運作均依傳染病防治法第17條之規定，可認係國家內部之機關。

綜合上述三項要件，指揮中心應可認定為行政程序法上的行政機關。

【答案】中央流行疫情指揮中心依據傳染病防治法第17條之規定，由中央主管機關報請行政院同意成立，並指定指揮官統一指揮、督導及協調各級政府機關，其行為涉及限制人民之遷徙自由，為行使公權力之機關，代表國家，並組織 cư 於國家內部。因此，中央流行疫情指揮中心符合行政程序法上行政機關之定義，為行政機關。

(二)中央流行疫情指揮中心公告禁止醫護人員及高中職師生出國，依行政程序法應踐行何種正當法律程序？
本案涉及限制人民遷徙自由，依行政程序法之規定，應踐行正當法律程序。雖然疫情緊急，但仍應盡量踐行相關程序：

1. 告知與陳述意見之機會（行政程序法第102條）：原則上，行政機關作成限制或剝奪人民自由、權利之行政處分前，應給予當事人陳述意見之機會。雖然本案是記者會宣布，但事後仍應對受影響之特定對象（醫護人員、教職員、學生）給予書面通知，並給予其陳述意見之機會。
2. 聽證程序（行政程序法第107條以下）：若該措施影響廣泛，且涉及重大公共利益或人民權益，則可能需要舉行聽證。本案涉及全國醫護人員及高中職以下教職員學生之出國限制，影響範圍廣泛，且涉及人身自由，雖為緊急情況，但若非極度緊急至無法踐行，則應考慮聽證程序。
3. 理由說明（行政程序法第96條第1項第3款）：行政處分應說明理由。記者會的宣布，若未明確說明禁止出國的具體理由、法律依據、影響範圍及期間，則有理由說明不足之嫌。事後公告的禁令，應明確記載。
4. 依法行政原則：措施的法律依據應明確。傳染病防治法第17條授權指揮中心指揮、督導及協調，但直接限制人民出國之權利，法律授權是否明確，或需有更具體之法律依據（例如傳染病防治法第3條、第8條、第9條等相關規定），亦是應考量之處。
5. 比例原則：措施的手段應與目的相當。禁止出國是否為達成防疫目的的必要手段，有無侵害最小原則（例如僅限制前往疫區、要求居家隔離等替代措施）？

在緊急情況下，部分程序（如聽證）可能因時效而難以完全踐行，但至少應踐行告知義務，並給予相對人書面的處分理由及救濟途徑。

【答案】依行政程序法之規定，中央流行疫情指揮中心公告禁止醫護人員及高中職師生出國，涉及限制人民遷徙自由，應踐行正當法律程序。雖因疫情緊急，部分程序（如聽證）可能難以完全踐行，但至少應踐行告知義務（使人民知悉限制內容、法律依據、理由及期間），給予相對人陳述意見之機會，並於處分中說明理由（包括法律依據、事實認定、考量之因素、目的及必要性），且應注意比例原則，審酌是否有侵害最小之替代措施。

(三)受禁止出國之醫護人員認為違反行政法上之原理原則（如依法行政、比例原則等），是否有理由？
受影響的醫護人員主張違反行政法上原理原則，應針對各該原理原則逐一分析。

1. 依法行政原則：
   • 法律保留原則：限制人民遷徙自由之措施，原則上應有法律明文授權。本案雖然引用傳染病防治法第17條，但該條主要授權成立指揮中心並進行指揮、督導、協調。直接限制人民出國之權利，是否屬於第17條所能涵蓋的「執行防疫工作」之範疇，或者需要更明確的法律授權（例如傳染病防治法第8條、第9條等涉及限制出境或遷徙自由的規定），值得探討。

本題主要在檢驗考生對於提審制度的理解、行政法院在審查隔離措施時的權限範圍，以及在提審程序後，人民如何透過行政訴訟尋求救濟。

第一部分：評釋現行行政法院實務立場的正確性（20分）

本部分的核心問題是，在提審程序中，行政法院對於因隔離而聲請提審的案件，是否僅能審查執行程序，而不能審查下命隔離的行政處分（實體）的合法性。

1. 提審制度的目的與性質：

   • 憲法第8條要求：憲法第8條保障人民身體自由，非經法定程序不得逮捕、拘禁、審問或處罰。對於違反憲法第8條的逮捕、拘禁，人民有權聲請即時的司法救濟。
   • 提審法之立法目的：提審法旨在落實憲法第8條保障人身自由的意旨，提供對非法或不當剝奪人身自由的機關（包括行政機關）的一種迅速、有效的司法審查機制。其重點在於「即時」與「有效」的救濟。
   • 提審法與行政訴訟法的關係：提審法是特別法，其程序與一般行政訴訟程序（如撤銷訴訟）不同。提審法第8條第1項規定，法院審查逮捕、拘禁之合法性，應就「法律依據、原因及程序」為之。立法理由強調，其目的在於審查「程序」的合法性，而非「實體」原因或必要性。

2. 實務見解的論證與檢討：

   • 實務採「程序審查」：如題目所述，行政法院實務多援引提審法第8條第1項立法理由，認為提審程序主要審查執行之合法性，即是否有合法之法律依據、是否有合法的原因、以及執行程序是否合法，而不審查下命隔離處分本身的實體合法性（例如是否符合比例原則、是否有實質必要性等）。其理由是提審程序非撤銷訴訟。
   • 評釋：
     • 肯定之處：從提審法的字面文義與立法理由來看，強調程序審查並非全無依據。提審程序強調迅速性，若要進行全面的實體審查，可能耗時過長，影響其迅速救濟的特性。
     • 批判之處：
       • 法律依據與原因之審查：提審法第8條第1項已明文規定應審查「法律依據」、「原因」及「程序」。如果僅僅審查形式程序，而完全不觸及「法律依據」和「原因」是否合法、適當，則可能無法有效保障人身自由。例如，如果下命隔離的「法律依據」根本不存在，或者「原因」完全是虛構的，那麼僅審查執行過程是否符合形式程序，就無法真正阻止不法的隔離。
       • 憲法第8條的要求：憲法第8條保障的是「非法」或「不當」的逮捕、拘禁。如果行政機關基於一個完全不合法的「原因」或不合法的「法律依據」而為隔離，即使執行程序形式上看似合法，實際上仍構成對憲法第8條的侵害。提審制度作為憲法第8條的保障機制，其審查範圍應足以涵蓋對憲法基本權利的侵害。
       • 實體審查的必要性：隔離措施對人民人身自由的剝奪極為嚴重，若完全排除對實體合法性的審查，將可能使人民長期處於不合法或不當的隔離狀態，而無法獲得有效的救濟。司法院釋字第690號解釋雖認為隔離不必然法官保留，但強調對人身自由剝奪的司法審查，仍應具備實質的審查功能。
       • 「逮捕、拘禁」與「隔離」的性質：雖然提審法條文用語為「逮捕、拘禁」，但其精神應可類推適用於其他嚴重剝奪人身自由的行政處分，如隔離。隔離作為一種人身自由的限制，若其基礎的實體判斷（例如傳染病診斷、接觸史認定、必要性判斷等）明顯錯誤或不當，則不應僅因其形式上是「行政處分」而排除實體審查。
       • 實務操作的可能偏差：若僅審查程序，可能導致行政機關濫用行政權力，透過形式合法的程序來達成實質不法的目的。

3. 結論：

   • 現行行政法院實務將提審程序限縮於程序審查，忽略了對「法律依據」和「原因」實體合法性的審查，可能無法完全實現憲法第8條對人身自由的保障。
   • 更妥適的做法應是，在提審程序中，法院至少應審查下命隔離的「法律依據」是否合法存在，以及隔離的「原因」是否基於事實、是否符合法律規定且未濫用權力。對於「必要性」的判斷，或許可以較為寬鬆，但至少應有合理的基礎，而非完全排除。

本題主要在測試考生對於行政機關（地方政府）所採措施的適法性，包括是否侵害人民的權利、是否違反比例原則、是否符合法律保留及法律授權明確性原則，以及對於地方自治事項的處理。

甲之情形分析

甲為A市低收入戶市民，欲為其2歲子女辦理公立幼兒園紙本登記，卻被告知須下載「A市通App」並加入會員，因手機型號舊無法下載，導致無法完成登記。

1. 措施的性質：

   • A市政府將市政服務（幼兒園優先入園登記）綁定於「A市通App」，並要求使用者加入會員，實際上是以數位化方式提供或限制公共服務的取得。
   • 此舉可能涉及對人民權利（受國民教育的權利、社會福利的權利）的限制，也可能涉及對個人資料的蒐集與利用。

2. 適法性分析：

   • 法律保留原則與法律授權明確性：
     • 將公共服務（如幼兒園登記）電子化，甚至強制要求使用特定App，是否具有明確的法律授權？
     • 雖然地方制度法第16條保障市民享有「依法律及自治法規享受」地方教育文化、社會福利的權利，但此權利是否必然包含「透過特定App」才能行使？
     • 《幼兒教育及照顧法》第7條第5項授權訂定優先入園辦法，而A市的《優先招收需要協助幼兒入園辦法》第1條亦依此授權。但這些法規並未明確授權市府必須透過App辦理登記。
     • 強制要求使用App，可能涉及對人民基本權利的限制，應有法律明確授權。若僅依一般推廣市政服務的自治規章，可能欠缺法律保留及授權明確性。
   • 比例原則：
     • 目的正當性：推廣市政服務電子化、提升行政效率、方便市民使用，此目的具有正當性。
     • 手段必要性：
       • 是否必須全面取消紙本登記？尤其對於經濟弱勢、年長者、或手機設備較差的市民，是否應提供替代方案？
       • 強制要求下載App，是否為達成推廣電子化目的的唯一或最不侵害權利的方式？
       • 甲因手機型號舊而無法下載App，此情況是否曾被市府考量？市府是否提供其他解決方案（如臨櫃協助、親友代為操作、提供公共電腦等）？
     • 衡平性：
       • 此措施對甲（低收入戶、無電腦設備）而言，可能導致其無法為子女辦理幼兒園優先入園登記，嚴重影響其子女的受教權及家庭的社會福利權益。
       • 相較於推廣App的目的，對甲的權利侵害程度是否過重？
   • 平等原則：
     • 此措施是否對特定弱勢族群（如甲）造成不公平的對待？雖然低收入戶仍可登記，但其登記的管道被實質阻斷。
   • 資訊權與隱私權：
     • 要求加入會員可能涉及個人資料的蒐集，若未妥善告知及取得同意，可能侵害人民的隱私權。

3. 結論（甲）：

   • A市政府將幼兒園登記全面改為網路登記並綁定App，若未有明確法律授權，且未提供足夠的替代方案，尤其對弱勢族群（如甲）造成實質上的權利剝奪，則此措施可能違反法律保留原則、比例原則及平等原則，適法性存疑。

【答案】A市政府將公立幼兒園優先入園登記全面改為網路登記並綁定「A市通App」之措施，對甲而言，可能涉及適法性疑義。

1. 法律保留與授權明確性：若無明確法律授權要求以App辦理登記，且未提供紙本等替代方案，可能違反法律保留原則。
2. 比例原則：強制要求使用App，可能過度侵害甲因手機設備限制而無法獲取幼兒園優先入園權益的風險，若無提供便利的替代方案，則手段與目的（推廣市政服務）之衡平性有疑義。
3. 平等原則：此措施可能對因設備限制而無法使用App的弱勢市民造成不公平的對待。
   因此，此措施對甲而言，適法性有疑義。

乙之情形分析