113 年 國立臺灣大學公共事務研究所碩士班《行政法（A）》

本題主要在探討法治國原則與協商式治理模式之間的關係，以及行政機關應如何在此框架下進行運作。

核心觀念：

1. 法治國原則 (Rule of Law)： 強調國家權力，特別是行政權，必須受到法律的約束，行政行為應遵循法律授權、法律保留、法律明確性、平等原則、比例原則、信賴保護原則等。其核心在於「依法行政」。
2. 協商式治理模式 (Collaborative Governance / Network Governance)： 指政府部門與非政府行為者（如公民、企業、民間團體）之間，透過對話、協商、合作等方式，共同參與公共事務的決策與執行，以達成公共利益。此模式強調參與、對話、共識建立與網絡連結。

分析與闡述：

• 法治國原則與協商式治理模式有無衝突？
  • 表面上的衝突： 法治國原則強調的是法律的確定性、預測性與權力制約，而協商式治理模式則強調彈性、參與、多元意見整合，有時可能顯得較為模糊或不確定。若協商結果偏離法律授權或法律保留原則，或導致行政機關權力濫用，則可能與法治國原則產生衝突。例如，行政機關若因協商壓力而同意了不符法律規定或公共利益的方案，即有違法治國原則。
  • 實質上的相容與互補：
    • 法治國原則是基礎： 協商式治理模式的實踐，不能逾越法治國原則的底線。行政機關在協商過程中，仍須確保其行為符合法律授權，並受法律的拘束。協商的目的是為了更有效地實現法律所追求的公共利益，而非取代法律。
    • 協商式治理是實現法治國原則的手段： 在某些情況下，協商式治理模式有助於提升行政決策的品質、合法性與人民的接受度，進而更完善地實現法治國原則。例如，透過協商，行政機關可以更了解利害關係人的意見與需求，使政策更貼近實情，減少因資訊不對稱或意見隔閡而產生的爭議，有助於實現「正當法律程序」與「信賴保護」等法治國要素。
    • 法律授權與界線： 法律可以為協商式治理設定框架與界線，例如明定哪些事項可以協商、協商的程序、參與者的資格、協商結果的法律效力等，從而確保協商行為在法律的軌道內運行。

本題是關於環境污染案件的法律行為認定，重點在於判斷單一事件是否構成多個違法行為，或是可以視為一個連續或整體行為。

核心觀念：

• 行政法上的行為認定： 判斷特定事實是否構成法律上的「違法行為」，通常需要檢視其是否符合構成要件。
• 一行為複数違法 vs. 數行為： 在行政法上，一個單一的行為（或一系列緊密關聯的行為）是否可以被認定為構成多個不同的行政法上的違法行為，或是僅能被視為一個整體行為。這會影響到裁罰的基準與加重程度。

分析與闡述：

首先，我們需要釐清案件事實：

1. 絲織廠排放高濃度廢水至大安圳，造成污染。
2. 排放行為發生於員工發現染色機氣動閥故障後，緊急手動關閉氣動閥，廢水進入汙水處理設備後因濃度過高而溢出。
3. 排放時間短，但濃度過高，超過處理負荷。
4. 員工丙、丁、戊未覺察嚴重性，未立即清理或通報。
5. 絲織廠領有「水污染防治許可證」。

接下來，我們要分析可能的違法行為，並判斷其性質：

1. 違反水污染防治法第7條第1項： 「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。」

   • 本件中，絲織廠排放的廢水因濃度過高，顯然未符合放流水標準，因此構成此條的違反。

2. 違反水污染防治法第28條第1項： 「事業或污水下水道系統之輸送或貯存設備,有疏漏污染物或廢(污)水至水體之虞者,應採取維護及防範措施;其有疏漏致污染水體者,應立即採取緊急應變措施,並於事故發生後三小時內,通知當地主管機關。」

   • 疏漏污染物或廢(污)水至水體之虞： 氣動閥故障導致廢水溢出，可以視為一種「疏漏」。
   • 應採取維護及防範措施： 氣動閥故障是否是因維護不足？甲辯稱是「過失」，員工丙、丁、戊也表示「不覺察」，但這不代表沒有維護疏失。
   • 有疏漏致污染水體： 廢水已排放至大安圳，造成污染，符合此要件。
   • 應立即採取緊急應變措施： 員工事發當下並未立即清理，也未通報。
   • 於事故發生後三小時內通知主管機關： 員工並未通報，因此違反此規定。

關於「幾個違法之行為，或是說，應整體視為一個行為？」的判斷：

• 從行為主體來看： 行為主體是同一家絲織廠。
• 從行為時間來看： 雖然員工發現故障到廢水排放的過程有先後，但整個事件（故障、處理設備負荷過高、溢出、未通報）是一個緊密相連的過程，是因同一事故（氣動閥故障）引發的一系列反應。
• 從法律構成要件來看：
  • 違反第7條第1項，是關於「排放」的標準問題。
  • 違反第28條第1項，是關於「設備疏漏」、「緊急應變」及「通報」的義務問題。

我認為，本件應可視為「一個行為」或「一個事件」，但此單一事件中包含了多個違法行為的構成要件：

1. 核心違法行為： 排放不符標準的廢水（違反水污法第7條第1項）。這是最直接、最嚴重的違法行為。
2. 附隨違法行為：
   • 未能有效維護設備，導致氣動閥故障，可能違反第28條第1項「應採取維護及防範措施」的義務。
   • 發現疏漏後，未立即採取緊急應變措施（違反第28條第1項）。
   • 未於事故發生後三小時內通知主管機關（違反第28條第1項）。

為什麼可以「整體視為一個行為」？
因為這些違法行為都是由同一事故（氣動閥故障）所引發，並且是同一時間段內發生的。第28條的規定，是為了防止或應對第7條的違法排放所可能發生的情況。例如，如果設備維護良好，就不會有疏漏；如果發現疏漏後立即應變並通報，或許污染程度可以降低。這些義務的違反，是與核心違法行為（排放不符標準廢水）緊密關聯的。

本題考行政機關為確認違法行為，依據行政程序法應如何進行調查。

核心觀念：

• 行政調查權： 行政機關為執行職務，有權進行調查，以釐清事實。
• 行政程序法中的調查程序： 行政程序法對行政調查的程序有所規範，例如告知、聽取意見、要求陳述等。
• 職權調查主義： 行政程序法採職權調查主義，意味著行政機關應主動調查事實。

分析與闡述：

作為新北市環保局主管官員，為確認該工廠排放的廢水是否合乎水污染防治法之放流水標準，依據行政程序法，應進行以下處理：

1. 啟動調查程序 (行政程序法第17條)：

   • 行政機關應依職權調查事實認定所必要之證據。本案中，環保局應主動調查。

2. 採取必要調查手段：

   • 現場採樣與檢測： 這是確認放流水標準最直接的方式。環保局應依據相關規定，派員至排放口進行採樣，並委託合格的檢測機構進行檢測，以確定廢水中各項污染物濃度。
   • 要求提供資料： 要求該絲織廠提供其自行監測的紀錄、水污染防治許可證的相關內容、廢水處理設備的運轉紀錄等。
   • 現場勘查： 針對廢水處理設備的運轉狀況、排放口的設置情況等進行現場勘查。

3. 踐行行政程序告知與聽取意見：

   • 告知義務 (行政程序法第8條、第102條)： 在進行可能影響人民權益的調查或處分前，應告知當事人（絲織廠）其將進行調查，並說明調查的目的、依據等。
   • 聽取陳述意見 (行政程序法第102條以下)： 在作成不利於當事人的行政處分（例如認定違法並裁罰）之前，應給予當事人陳述意見的機會。雖然本題問的是「確認」過程，但若確認後將進入裁罰階段，此程序是必須的。即使僅是確認，告知其正在進行採樣與檢測，並請其配合，也是程序上的禮貌與必要。

4. 要求配合與協助 (行政程序法第19條)：

   • 行政機關為實施調查，得要求當事人或其他關係人為必要之陳述、提供資料、物品或允許進入其場所。

本題考行政機關在調查污染案件時，除了確認事實外，還應注意哪些與行政罰法相關的重點，以確保後續裁罰的合法性與適當性。

核心觀念：

• 行政罰法之基本原則： 如法律保留、罪刑法定原則（行政罰亦有此要求，即行為時有法律明文規定處罰）、責任原則、比例原則、一事不再罰原則等。
• 構成要件與法律效果： 針對水污染防治法與行政罰法，釐清具體的違法行為、法定罰鍰範圍、加重或減輕事由、以及裁罰的考量因素。
• 證據保全與調查： 確保蒐集到的證據合法、有效，足以支持後續的裁罰決定。

分析與闡述：

作為新北市環保局主管官員，在調查過程中，除了確認排放水質是否超標外，還應特別注意以下重點，以符合水污染防治法與行政罰法的規定：

1. 明確違法行為的構成要件：

   • 違反水污染防治法第7條第1項（排放標準）：
     • 行為： 排放廢(污)水於地面水體。
     • 結果： 未符合中央主管機關會商相關目的事業主管機關所定的放流水標準。
     • 主體： 事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施。
     • 證明： 必須有採樣檢測報告，證明污染物濃度超過標準。
   • 違反水污染防治法第28條第1項（疏漏、應變、通報）：
     • 行為： 輸送或貯存設備有疏漏污染物或廢(污)水至水體之虞；或有疏漏致污染水體。
     • 義務： 應採取維護及防範措施；有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後三小時內通知主管機關。
     • 證明： 需蒐集設備故障、廢水外洩、未立即處理、未通報等證據。

2. 確認裁罰的法律依據與範圍：

   • 水污染防治法第51條第2項： 違反第28條第1項者，處新臺幣一萬元以上六百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。
   • 其他相關法條： 若排放標準違反嚴重，可能涉及水污法其他條款或行政罰法之加重規定。
   • 行政罰法第18條（裁處權時效）： 追訴權時效為五年（自違規行為終了時起算）。
   • 行政罰法第26條（一行為不二罰）： 需注意本件是否已受其他行政機關處罰。

3. 釐清主觀歸責事由（責任原則）：

   • 故意或過失： 甲辯稱是「過失」，員工丙、丁、戊亦表示「不覺察」。行政罰法要求行為人有責任能力，且必須有故意或過失。
   • 調查重點：
     • 設備故障的發生原因（是可預見可避免的疏失？還是不可抗力？）。
     • 員工的訓練與SOP是否完備。
     • 是否有建立緊急應變通報機制，以及是否確實執行。
     • 公司的內部管理是否善盡注意義務。
   • 重點： 雖然甲辯稱過失，但行政機關仍需蒐集證據，判斷其是否符合過失的標準。對於未立即清理、未通報等行為，即使主張「不覺察」，也需審視其是否符合一般人應有的注意程度。

4. 注意比例原則的適用：

   • 裁罰的適當性： 罰鍰金額的確定，應考量違法行為的「情節輕重」、「影響範圍」、「企業規模」、「是否為初犯」、「是否有悔意、補正或改善」等因素。
   • 調查重點：

本題涉及人民對於法規命令的請求權、對法規命令瑕疵的救濟，以及面對國家不作為或作為不足時的司法救濟途徑。

核心觀念：

1. 法規命令的性質與效力： 法規命令屬於行政規則的上位概念，具有對外效力，人民得據以主張權利或受其拘束。
2. 人民的請求權： 人民是否能主動請求國家制定、修正或廢止法規命令。
3. 法規命令的瑕疵救濟： 人民如何針對不合法或不當的法規命令尋求救濟（例如無瑕疵裁量請求權）。
4. 國家不作為或作為不足的司法救濟： 面對國家未履行法律義務或履行不足時，人民的救濟途徑。
5. 訴願與行政訴訟的關係： 不同的救濟途徑及其適用時機。

分析與闡述：

一、 人民請求制定、修正或廢止法規命令的實體權利？

• 否定說（實務主流見解）：

  • 法規命令的制定、修正、廢止權屬於行政機關的形成權或職權： 法律並未明文賦予人民直接請求行政機關制定、修正或廢止特定法規命令的「實體權利」。行政機關基於其專業判斷、政策考量以及法律授權，決定是否以及何時制定、修正或廢止法規命令。
  • 人民的權利是「受合法、正當的行政行為」： 人民的權利主要是在於受到合法、正當的行政行為拘束或保障，而非主動干預行政機關的立法（法規命令制定）職權。
  • 救濟途徑： 若人民認為現行法規命令有欠缺，或國家未制定必要的法規命令，導致其權益受損，其救濟途徑通常是透過「行政訴訟」中的「課予義務訴訟」（如訴願法第7條、行政訴訟法第5條第3項），請求行政機關「應為一定之處置」（例如應基於法律授權制定相關法規命令）。但這不是請求「制定」的實體權利，而是請求履行法律義務。

• 肯定說（學說上部分見解或較廣泛解釋）：

  • 基於憲法上的基本權利： 若某法規命令的欠缺，直接侵害了人民憲法上保障的基本權利（如生存權、工作權、財產權等），人民可主張國家負有依憲法義務制定或修正相關法規以保障這些權利的責任。
  • 作為「訴願」或「行政訴訟」的基礎： 當人民因國家未制定或修正法規命令而權益受損時，可以提起訴願或行政訴訟，要求國家履行其法律義務。此時，人民請求的目的，實質上就是促使國家採取制定、修正或廢止的行為。

結論：
嚴格來說，人民並未享有直接「請求」行政機關制定、修正或廢止法規命令的「實體權利」。然而，人民對於國家不作為或作為不足，若已侵害其憲法或法律上的權利，可以透過訴願或行政訴訟（特別是課予義務訴訟）來促使國家履行其應有的作為義務，這其中可能包含制定、修正或廢止法規命令。

二、 對於法規命令訂定的「無瑕疵裁量請求權」？

• 無瑕疵裁量請求權的意義： 指人民請求行政機關在行使裁量權時，應依循法律規定，不得濫用裁量權（例如違反法律保留、比例原則、平等原則、信賴保護原則等），且在法規命令層級，即是請求法規命令本身不具有這些瑕疵。
• 法規命令的性質： 法規命令本身係由行政機關依據法律授權訂定，其內容原則上應符合母法授權範圍，並遵守憲法及法律的基本原則。
• 人民的救濟途徑：
  • 直接主張法規命令違法： 若人民因該法規命令而受處罰，或該法規命令直接限制其權利，可以在行政訴訟中，間接主張該法規命令違法，並請求撤銷不利於己的行政處分。此時，法院會審查該法規命令的合法性。
  • 課予義務訴訟 (訴願法第7條、行政訴訟法第5條第3項)： 若人民認為國家應制定或修正某法規命令，以保障其權利，但國家怠於作為，可以提起課予義務訴訟，請求行政機關應為一定之處置（例如應依法律授權制定相關法規命令）。
  • 申請解釋或陳情： 人民也可透過行政程序法上的陳情（第168條）或向主管機關申請解釋，表達對法規命令的疑慮。
• 「無瑕疵裁量請求權」是否為獨立的實體權利？
  • 爭議性： 學說上對此有爭議。大多數認為，人民的權利是「不受違法行政處分」及「受合法行政行為」的權利，法規命令的合法性是透過對行政處分或訴願的審查來實現，而非人民直接對法規命令本身請求「無瑕疵」。
  • 實務操作： 法院在審理個案時，會主動審查作為處分依據的法規命令是否合法。若認為該法規命令違法，則會撤銷該行政處分。人民實際上是透過個案救濟來達到「排除」違法法規命令對其效力的目的。
• 結論： 人民並無直接請求「制定一個無瑕疵的法規命令」的獨立實體請求權。但若法規命令本身違法，人民在個案救濟程序中，可以主張該法規命令違法，間接排除其對己的效力。

三、 面對國家不作為或作為不足，人民提起司法救濟的可能性？如何為之？

• 可能性： 可能性是存在的，但有嚴格的要件。

• 法律依據：

  • 訴願法第7條： 「人民因政府機關對其依法申請之事件，於法定期間內不為答復，得提起訴願。」（對於「不作為」的救濟，即「不作為訴願」）
  • 行政訴訟法第5條第3項： 「人民因行政機關對其依法律應為一定之處置，逾期不為處置者，得提起課予義務訴訟。」（這是針對「不作為」或「作為不足」的司法救濟）
  • 訴願法第30條（訴願之提起）： 需於法定期間內提起（通常是行為或通知到達後30日，不作為則自法定期間經過後）。
  • 行政訴訟法第4條（行政訴訟的種類）： 包含撤銷訴訟、給付訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟等。

• 如何為之？（司法救濟途徑）

  1. 訴願程序（先行程序）：
     • 適用時機： 當人民認為國家機關（包括中央及地方機關）對於其依法申請的事件，在法定期間內「不為答復」（不作為），或「作為不足」（例如國家應制定某法規命令，但遲遲未為，導致人民權益受損），且該作為或不作為已侵害人民權利時，可以向原處分機

本題係一個典型的行政訴訟案例題，涉及公共衛生、傳染病防治、行政行為的法律性質、人民的義務與權利，以及行政機關的裁罰權限。考生需要從三個不同角度（原告律師、被告律師、承審法官）來分析與辯護。

核心觀念：

1. 法律性質認定： 交通部之「公告」究為何種性質的行政行為？是法規命令？行政規則？還是行政處分？
2. 行政行為的合法性： 該公告的制定是否合法？是否符合傳染病防治法第37條的授權？其內容是否違反比例原則、法律保留原則等？
3. 人民的義務： 傳染病防治法第37條第2項規定，人民不得拒絕、規避或妨礙前項措施。某甲的行為是否構成「拒絕、規避」？
4. 行政機關的裁罰權限： 高雄市政府衛生局依傳染病防治法第70條第1項第3款裁罰3,000元，是否合法？
5. 行政爭訟的辯護策略： 如何從不同角度構築有利的論點。

分析與闡述：

一、 原告（某甲）之律師如何解釋？（訴求：撤銷裁罰）

• 目標： 證明某甲的行為不構成違法，或該裁罰不合法，進而撤銷3,000元的罰鍰。

• 論點一：公告的法律性質與授權問題

  • 性質認定： 交通部該函之公告，其性質應為「行政規則」（Regulation，或稱內部規則）。
    • 理由： 該公告係依據傳染病防治法第37條第1項第6款「其他經各級政府機關公告之防疫措施」而發布，其主要目的在於具體化、細緻化法律授權的執行細節，例如實施體溫量測的具體場所、對象、時間、以及未配合的後果（不得搭乘大眾運輸或進入特定場所）。它並非對一般人民創設新的、獨立於法律之外的權利義務，而是補充法律的規定。
    • 對比法規命令： 法規命令通常是基於法律的「概括授權」，創設對外普遍生效的權利義務。而此處的公告，是依據傳染病防治法第37條第1項第6款的「具體授權」，針對特定情況（傳染病防治）下的特定措施（防疫措施）所為的指示。
    • 法律效果： 行政規則原則上僅對行政機關內部有拘束力，對人民不直接發生法律效力。人民的義務來源應是母法（傳染病防治法第37條第1項第6款及其所依據的第37條第1項各款），而非此處的公告本身。
  • 授權問題（法律保留）： 即使認為該公告具有部分對外效力，但傳染病防治法第37條第1項第6款的「其他經各級政府機關公告之防疫措施」，是否構成對限制人民自由（搭乘大眾運輸、進入公共場所）的充分授權？
    • 論點： 限制人民的自由應有嚴格的法律保留。僅以「公告」作為限制手段，其授權是否明確、是否符合比例原則，值得質疑。第37條第1項第5款已明確授權「限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所」，而第6款的「其他公告」是否能涵蓋此種廣泛的限制，應審慎解釋。

• 論點二：某甲的行為不構成「拒絕、規避」

  • 傳染病防治法第37條第2項： 「各機關(構)、團體、事業及人員對於前項措施,不得拒絕、規避或妨礙。」
  • 事實認定： 某甲是「未遵行」以紅龍劃設的動線量測體溫，而是「逕自進入車站」。
  • 解釋：
    • 「拒絕」： 某甲並未口頭或行動上明確表示拒絕接受體溫量測。
    • 「規避」： 規避通常指採取迂迴、狡猾的手段來躲避某項義務。某甲只是「未遵行動線」而「逕自進入」，其行為可能僅是「不服從」或「未依指示」，而非積極的「規避」。
    • 「妨礙」： 某甲的行為並未阻礙他人量測體溫或阻礙車站運作。
  • 關鍵： 體溫量測是「措施」的一部分，但「未遵行動線」不必然等同於「拒絕、規避」該措施本身。如果當時仍有其他途徑可以進行體溫量測，或者量測的目的是為了篩檢，而某甲並非傳染病病人或疑似者，其行為的嚴重性與「規避」的意涵可能有所不同。

• 論點三：裁罰的適法性

  • 傳染病防治法第70條第1項第3款： 「拒絕、規避或妨礙各級政府機關依第三十七條第一項第六款規定所定之防疫措施。」
  • 前提： 如果前述論點成立，即該公告性質存疑，或某甲行為不構成「拒絕、規避」，則構成要件不符，裁罰即不合法。
  • 比例原則： 即使構成違法，3,000元的罰鍰是否符合比例原則？考量某甲並非傳染病患，僅是未依動線，且可能未造成實質危害，此罰鍰是否過重？（此點較弱，因傳染病防治法第37條第2項對所有人員均有此義務）

• 總結律師辯護方向：

  1. 質疑交通部公告的法律性質，認為其僅為行政規則，對人民不直接發生拘束力，人民的義務應來自母法。
  2. 進一步質疑母法（傳染病防治法第37條第1項第6款）授權不明確，或公告內容違反比例原則。
  3. 主張某甲的行為不構成傳染病防治法第37條第2項所指的「拒絕、規避或妨礙」。
  4. 若以上論點不被接受，再輔以主張裁罰金額過重，違反比例原則。

二、 被告（高雄市政府衛生局）的代理律師如何辯護？

• 目標： 證明裁罰合法，駁回某甲的訴求。

• 論點一：公告的法律性質與合法性

  • 性質認定： 該公告應屬「法規命令」或至少具有「實質法規命令」性質。
    • 理由： 交通部依據傳染病防治法第37條第1項第6款的明確授權，為防治傳染病，發布了具體、明確、對不特定對象（旅客）有拘束力的措施（量測體溫、限制搭乘與進入），並由中央流行疫情指揮中心決議，且有罰則（傳染病防治法第70條第1項第3款）相連結。此與一般僅具內部指示效力的行政規則不同，其對人民產生了權利義務的限制。
    • 法律依據： 傳染病防治法第37條第1項第6款授權「各級政府機關公告之防疫措施」，此為概括授權，允許主管機關就具體防疫需要，透過公告來細緻化執行。在疫情嚴峻時期，此種授權具有其必要性與合理性。
  • 合法性：
    • 授權明確： 第37條第1項第6款雖為概括授權，但在傳染病防治的特殊情況下，為有效防疫，此授權是必要且合理的。且母法第37條第1項第5款已提供較具體之授權方向，第6款可視為補充。
    • 比例原則： 在疫情期間，量測體溫、限制進入特定場所，是為了篩檢潛在感染者，阻斷傳播鏈，此措施與防治傳染病的目的具有關聯性。考量到疫情的嚴重性，此種輕微限制人民行動自由的措施，相較於其保護公共健康的重大公益，是合乎比例原則的。
    • 法律保留： 雖然限制自由需有法律保留，但傳染病防治法本身即是法律，且第37條第1項第6款的公告，是基於法律的授權，並非完全無法律依據。在緊急公共衛生事件下，對人民自由的適度限制是憲法所允許的。

• 論點二：某甲的行為構成「拒絕、規避」

  • 傳染病防治法第37條第2項： 明確要求不得「拒絕、規避或妨礙」。
  • 事實認定： 某甲「未遵行」以紅龍劃設之動線量測體溫，而是「逕自進入車站」。
  • 解釋：
    • 「未遵行動線」即為「規避」： 該動線是實施體溫量測的必要程序，未依循動線即是為了躲避體溫量測的程序。這是一種間接的、非直接口頭拒絕的方式。