113 年 國立成功大學都市計畫學系碩士班甲組《都市計劃概論》

本題主要探討都市更新的核心概念「公共利益」，並要求結合近年制度轉變進行評論。

第一部分：何謂都市更新的公共利益？

都市更新的公共利益，是指都市更新計畫的推動與實施，所能為社會大眾、社區居民、乃至整個城市帶來的整體性、普遍性、非排他性的益處。這些益處超越了個別地主或開發商的私有利益，旨在提升都市整體的生活品質、環境品質、經濟活力與社會公平。其核心內涵通常包含以下幾個層面：

1. 環境改善與景觀提升： 透過更新老舊、破敗、不安全或環境品質低落的地區，改善居住環境、提升建築物安全、美化都市景觀、增加綠地與公共開放空間，創造更優質的居住與活動環境。
2. 公共設施與公共服務的完善： 都市更新常伴隨著公共設施（如道路、停車場、公園、學校、社會福利設施等）的增設、改善或優化，以滿足都市發展的需求，提升都市機能。
3. 防災與安全提升： 針對居住環境老舊、建物耐震能力不足、易淹水或有潛在危險的地區，透過都市更新可進行結構補強、改善排水系統、消除危險建物，提升都市的防災韌性與居住安全。
4. 都市機能的活化與經濟發展： 更新老舊商業區、工業區或閒置空間，可引入新的商業活動、產業或居住功能，活化都市機能，促進經濟發展，增加就業機會，並提升土地利用效率。
5. 社會公平與弱勢關懷： 理想的都市更新應考量不同社會階層的需求，避免過程中的社會排除，例如透過提供社會住宅、安置弱勢居民、保留社區紋理等方式，促進社會公平與社區的永續發展。
6. 文化資產的保存與再利用： 在更新過程中，若涉及具歷史、文化價值的建築或街區，應納入考量，透過保存、修復或再利用，延續都市的歷史紋理與文化特色。

第二部分：近年我國都市更新制度的轉變與評論

近年來，我國都市更新制度面臨許多挑戰，並進行了多項轉變，旨在解決過去推動上的困難，並更加強調公共利益。其中較為顯著的轉變與評論如下：

1. 《都市更新條例》的修法（如 2019 年修法）：
   • 目的： 過去《都市更新條例》推動緩慢，常因權利變換、爭議協調、釘子戶等問題而停滯。修法旨在加速推動、保障權益、簡化程序。
   • 轉變重點：
     • 權利變換程序簡化與彈性化： 引入協議合建、權利價值估算及權利變換計畫書的多元審議方式。
     • 公辦都更的強化： 鼓勵政府主導或參與都市更新，特別是針對公有土地或需要政府介入的地區。
     • 劃定更新地區的彈性： 擴大劃定更新地區的彈性，並增加「自行劃定」的機制。
     • 權利價值保障與紛爭處理： 增設權利價值評估的查核機制，並強化爭議處理機制。
     • 危險及老舊建築物加速重建的銜接： 雖非都更條例本身，但與「危老重建」條例形成互補，提供不同管道。
   • 評論：

本題分為兩部分：第一部分探討都市計畫中農業區規劃思維的轉變；第二部分則從全國國土計畫的角度，評論現行都市計畫農業區功能分區的內容與困境。

第一部分：都市計畫農業區規劃思維的轉變

過去，都市計畫中的農業區（或稱保護區、農業保護區）規劃思維，主要圍繞著「保護農地，維持農業生產」的核心目標。其規劃思維轉變可歸納如下：

1. 早期階段：純粹的農業生產保護

   • 思維： 主要將農業區視為都市發展的「緩衝區」或「供應區」，其首要任務是確保農地不被都市擴張侵蝕，維持糧食生產的穩定。規劃手段多為劃定農業區範圍，限制非農業使用。
   • 重點： 農地面積的維持，防止農地零星分散開發。

2. 中期階段：兼顧農村發展與環境保育

   • 思維： 隨著農村社會變遷，開始意識到單純禁止開發不足以維持農業區的活力。規劃開始思考如何兼顧農業生產、農村社區發展、以及生態環境的保育。
   • 重點：
     • 農村社區的規劃： 允許在不影響農業生產的前提下，規劃農村社區的住宅、公共設施，改善農民生活環境。
     • 生態保育： 認識到農業生態系的重要性，開始納入生態廊道、綠色景觀的考量。
     • 產業多元化： 嘗試引導休閒農業、觀光農業等，增加農業附加價值。

3. 當前階段：導入國土計畫思維，強調多功能性與永續性

   • 思維： 受國土計畫法影響，農業區的規劃思維更加整合，強調其「多功能性」與「永續性」。不再僅僅是生產基地，更是重要的生態系服務提供者、景觀資源、文化載體，並且需要與國土整體發展策略連結。
   • 重點：
     • 國土功能分區的連結： 農業區被視為「農業發展地區」，需與國土綠網、生態廊道、水資源保育等國家級政策對接。
     • 複合式土地利用： 在符合永續原則下，允許農產業相關的加工、儲存、行銷、觀光、綠能等設施，但需嚴格管制。
     • 生態服務與韌性： 強調農業生態系在涵養水源、調節氣候、生物多樣性等方面的貢獻，並提升其氣候變遷下的韌性。
     • 精緻農業與智慧農業： 鼓勵發展高附加價值、低環境衝擊的農業型態。

第二部分：從全國國土計畫角度評論現行都市計畫農業區國土功能分區劃設之政策規劃內容與窘境

國土計畫法實施後，原先由各地方政府都市計畫劃設的「農業區」概念，需被整合納入國家層級的「國土功能分區」。現行規劃內容與其面臨的窘境如下：

政策規劃內容（如何納入與劃設）：

1. 國土功能分區的劃設： 國家層級將國土劃分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」四大類。原都市計畫中的農業區，主要被歸類為「農業發展地區」。
2. 農業發展地區的劃設原則：
   • 保護優良農地： 優先劃設生產力高、面積完整、灌溉設施完善的農地。
   • 維持糧食安全： 確保國家糧食自給率所需的耕地面積。
   • 農村社區發展： 允許在不影響農業生產的前提下，劃設農村聚落、公共設施用地。
   • 生態保育與景觀： 考量農業生態系、綠色廊道、景觀保護等功能。
3. 都市計畫與國土計畫的銜接：
   • 指導原則： 國土計畫提供上位指導，都市計畫則在國土功能分區的框架下，進行細部規劃與管制。

本題分為三個部分：首先定義「城鄉關係」，其次說明現行鄉村地區整體規劃的特性，最後提出未來政策規劃的建議。

第一部分：何謂城鄉關係？

城鄉關係是指城市與鄉村之間在空間、經濟、社會、文化、生態等各個層面所形成的互動、依存、競爭或對立的複雜連結。這種關係並非單向的，而是雙向的、動態的，隨著時代發展而演變。其主要面向包含：

1. 經濟互動：

   • 單向依賴： 傳統上，鄉村提供城市農產品、原材料、勞動力；城市則提供鄉村工業品、技術、資本、服務。
   • 雙向互動： 現代城鄉關係更強調雙向互補，例如：鄉村發展觀光、文創產業，城市居民到鄉村消費；城市人才、技術也可能回流鄉村創新。

2. 人口流動：

   • 單向遷移： 過去以「鄉村往城市」的單向人口外流為主，造成鄉村人口老化、勞動力不足。
   • 雙向流動： 近年出現「逆城市化」、「退休移居」、「青年返鄉」、「假日農夫」等雙向或多向的人口流動現象，改變了傳統的城鄉人口結構。

3. 空間連結：

   • 交通連結： 道路、鐵路、通訊等基礎設施的發展，縮短了城鄉時空距離，促進了要素流動。
   • 機能擴散與集聚： 城市的功能（如商業、服務、文化）向鄉村擴散，同時鄉村的特定資源（如土地、景觀、農業）也吸引城市人口或活動。

4. 社會文化互動：

   • 價值觀影響： 城市的生活方式、價值觀念容易透過媒體、人口流動影響鄉村。
   • 文化差異與融合： 城市與鄉村在生活習慣、價值觀上存在差異，但也可能透過互動產生新的文化融合。

5. 生態環境的依存：

   • 鄉村的生態服務： 鄉村地區提供城市重要的生態服務，如水源涵養、空氣淨化、生物多樣性維護、綠色景觀等。
   • 環境影響： 城市的擴張、污染、消費模式，也可能對鄉村的生態環境造成衝擊。

第二部分：現行鄉村地區整體規劃制度上的特性

台灣的鄉村地區整體規劃，在國土計畫法實施後，主要被整合納入「農業發展地區」的框架下，並由地方政府的都市計畫或非都市土地使用管制來細部落實。其特性可從以下幾個面向說明：

1. 國土功能分區的上位引導：

   • 農業發展地區： 鄉村地區（特別是農村聚落周邊）主要被劃入「農業發展地區」，強調農業生產、生態保育、農村生活。
   • 城鄉發展地區的滲透： 部分與都市發展地區相鄰的鄉村，或具有特定發展潛力的鄉村，也可能被劃入「城鄉發展地區」的範圍，或在農業發展地區內劃設「農村聚落」等子分類。

2. 土地使用管制的強化與彈性化：

   • 嚴格管制非農業使用： 在農業發展地區內，對建蔽率、容積率、建築物種類等有嚴格管制，以確保農業生產與生態環境。
   • 農村聚落的規劃： 針對已形成的農村聚落，可透過都市計畫或非都市土地編定，劃設住宅區、公共設施用地，改善居住環境。
   • 農業設施的彈性： 在符合環保、安全的前提下，允許農事相關的加工、儲存、運銷、休閒農業設施，以及綠能設施等。

3. 農村再生與地方創生政策的整合：

   • 中央政策引導： 政府推動「農村再生條例」及「地方創生」等政策，鼓勵地方自主發展，導入產業、文化、觀光等元素，提升農村活力。
   • 計畫工具的多元： 鄉村地區的規劃，不再僅是單純的土地使用管制，更結合了區域計畫、鄉村社區規劃、農村再生計畫、地方創生補助等多元工具。

4. 強調在地性與參與式規劃：

   • 在地特色： 規劃過程中，越來越重視發掘與保存鄉村的在地特色、文化、景觀。
   • 公民參與： 鼓勵在地居民、社區組織參與規劃過程，凝聚共識，提升計畫的可行性與認同感。

本題分為兩個部分：第一部分定義「淨零碳排」；第二部分則從國家氣候變遷調適行動計畫的角度，探討我國國土規劃在因應氣候變遷挑戰上的作為與不足。

第一部分：何謂淨零碳排？

淨零碳排（Net-Zero Emissions）是指一個國家、地區、企業或組織，透過各種減量措施，將其活動所產生的溫室氣體（Greenhouse Gases, GHGs）排放量，與透過植樹造林、碳捕捉等方式從大氣中移除的溫室氣體量相互抵銷，達到排放量為零的狀態。

核心概念：

1. 溫室氣體（GHGs）： 主要包括二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、氧化亞氮（N₂O）、氟化氣體（如HFCs, PFCs, SF₆）等，這些氣體會吸收並重新輻射地球表面的紅外線，導致全球暖化。
2. 排放量（Emissions）： 指人類活動（如能源燃燒、工業製程、農業活動、廢棄物處理、土地利用改變等）直接或間接排放到大氣中的溫室氣體總量。
3. 移除量（Removals）： 指透過自然過程（如森林、土壤吸收二氧化碳）或人為技術（如碳捕捉與封存 CCS）從大氣中移除溫室氣體的量。
4. 抵銷（Offsetting）： 當排放量無法完全減量時，透過購買或執行移除溫室氣體的專案來抵銷剩餘的排放量。
5. 淨零（Net-Zero）： 達到「排放量 - 移除量 = 0」的狀態。這不代表完全不排放，而是指在盡最大努力減排後，剩餘的無法減排量，透過負排放技術或自然碳匯來抵銷。

第二部分：國家氣候變調適行動計畫與我國國土規劃的因應挑戰與不足

國家氣候變調適行動計畫 (112-115年)：
此計畫是台灣政府為應對氣候變遷衝擊而制定的重要政策工具，旨在提升國家與社會對氣候變遷的韌性。它涵蓋了多個面向，包括水資源、海岸、生態、農業、健康、都市、防災等領域的調適策略。

我國國土規劃如何因應氣候變遷的挑戰：

國土規劃是實現氣候變遷調適目標的關鍵空間手段。目前我國的國土規劃體系，主要透過以下方式因應氣候變遷挑戰：

1. 國土計畫的指導性：

   • 上位目標設定： 國家級國土計畫已將氣候變遷調適列為重要議題，強調國土永續發展與韌性提升。
   • 功能分區的劃設： 透過劃設「國土保育地區」、「農業發展地區」等，以保護生態敏感區、水源涵養區、優良農地，這些區域本身就具有調節氣候、涵養水源、維持生態多樣性的功能，有助於減緩或適應氣候變遷衝擊。
   • 空間發展策略： 規劃中要求避免在易淹水、地層下陷、海岸侵蝕等高風險地區進行不當開發，引導發展往較安全的地區進行。

2. 國土功能分區圖的細部管制：

   • 劃定保護區： 將海岸、山坡地、濕地、保護區等劃為「國土保育地區」，這些地區對於維持生態平衡、調節氣候、減緩極端天氣影響（如颱風、豪雨）至關重要。
   • 限制開發： 在特定敏感地區，限制開發強度或種類，防止對生態環境造成二次傷害，並維護其調節氣候的功能。

3. 與相關法規的協調：

   • 都市計畫的調適： 都市計畫在檢討或擬定時，需考量氣候變遷的衝擊，例如在低窪地區的排水規劃、海岸都市的退縮防護、綠建築與綠屋頂的推廣等。
   • 水土保持、坡地保育： 強化山坡地開發的管制，防止因豪雨引發的山崩、土石流，這與氣候變遷導致的極端降雨有關。
   • 水資源管理： 透過國土規劃，協調水資源的保育與利用，以因應未來降雨不確定性增加的挑戰。