111 年 國立政治大學法律學系碩士班公法組《行政法》

本題主要考查行政措施是否符合比例原則，以及訴願管轄權之判斷。

一、 訴願管轄權之判斷：

甲對系爭措施一及二提起訴願，其聲明請求撤銷者為「系爭措施一及二之防疫措施」。系爭措施一係指揮中心於109年5月26日之口頭輔以字板宣布，系爭措施二為衛生福利部於109年5月28日公告之「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」。

查系爭措施二，衛生福利部公告中已明確記載：「五、不服本處分者，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本部，並由本部函轉行政院提起訴願。」此係依據傳染病防治法第71條規定，由中央主管機關處罰之情形。系爭措施二之公告，屬於行政機關所為之一般處分，其救濟途徑依行政程序法規定，應提起訴願。而依據該公告之規定，應向中央主管機關（衛生福利部）提起訴願，再由中央主管機關函轉行政院提起訴願。因此，甲直接向行政院提起訴願，其訴願程序程序上並無不當。

二、 實體審查：比例原則之檢驗

甲主張系爭措施一及二要求民眾外出時應全程配戴口罩，未考量人民暴露在外時間長短及對防疫有無危害程度，一律處罰，有違比例原則。比例原則包含三個子原則：

1. 適當性原則（或稱目的適合性原則）：
   系爭措施要求民眾外出全程佩戴口罩，其目的在於阻斷病毒傳播途徑，降低疫情擴散風險，保障公眾健康。此措施與目的之間具有適合性。

2. 必要性原則：
   必要性原則要求行政機關在眾多可選擇的手段中，應選擇對人民權益侵害最小者。本案中，系爭措施係針對疫情警戒第三級期間，為迅速有效控制疫情而採取之強制性措施。

本題旨在探討我國公法人的類型、外國公法人制度之比較，以及我國現行公法人制度的優缺點。

一、 我國目前承認的公法人類型及舉例：

我國現行法制下，主要承認以下幾種類型的公法人：

1. 國家及其所屬機關：
   國家本身，以及國家依據憲法或法律設立的各級政府機關（例如：行政院、各部會、直轄市政府、縣市政府等）皆為公法人。

   • 舉例： 中華民國（國家）、臺北市政府。

2. 地方自治團體：
   依據憲法及地方制度法設立的直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市山地原住民區等地方自治團體，具有獨立的法人格，可以自行規畫、執行地方事務。

   • 舉例： 新北市政府（代表新北市）、高雄市議會（代表高雄市）。

3. 其他依法律設立的公法人：
   為了達成特定公共事務的目的，法律特別授權設立的法人，也具有公法人性質。這類公法人通常具有較高的自治性，並受法律的嚴格規範。

   • 舉例：
     • 農業金融機構： 如農業信用保證基金（依農業金融法設立）。
     • 學術研究機構： 如中央研究院（依中央研究院組織法設立）。
     • 考試機關： 如考選部（代表國家行使考選公務員之權責）。
     • 監察機關： 如監察院（代表國家行使彈劾、糾舉、審計權責）。
     • 公立學校： 例如國立臺灣大學（依大學法及相關組織法設立）。
     • 國家通訊傳播委員會（NCC）： 具有獨立機關性質，其法人格有爭議，但實務上常被視為具有公法人性質。

二、 外國立法例之比較與評論：

以德國為例，德國法制承認多元的公法人類型，除了國家、邦、市等行政主體外，還有：

• 基於公共任務的公法人 (Körperschaften des öffentlichen Rechts)： 這是德國法中最廣泛的一種類型，涵蓋了許多為了執行特定公共任務而設立的法人，例如：
  • 大學： 德國的大學（Universitäten）多為公法人。
  • 商會、工會： 許多行業的商會（Industrie- und Handelskammern）、手工業會（Handwerkskammern）等，依據法律規定具有公法人地位。
  • 公共廣播電視機構： 例如ARD、ZDF等公共廣播電視機構，在某些國家被視為公法人。
  • 宗教團體： 在德國，某些具有國家承認地位的宗教團體（Kirchen）也具備公法人性質。
• 公共利益法人 (Anstalten des öffentlichen Rechts)： 這是指由國家或地方自治團體設立，以提供公共服務為目的的組織，例如：

本題考查人民依行政程序法申請閱覽卷宗之權利，以及行政機關駁回申請之正當性，進而探討後續的行政爭訟可能性。

一、 申請閱覽卷宗之權利與行政機關之駁回理由：

1. 申請權利基礎：
   依據行政程序法第46條第1項規定，當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。
   本案中，居民甲位於系爭開發行為附近5公里內，且居民甲等人「對於環評審查結論享有訴權之利害關係人」，因此甲具備申請閱覽卷宗的「利害關係人」身分，且申請目的係為「主張或維護其法律上利益」（即可能因環評未納入特定資訊而影響其權益）。

2. 行政機關之駁回理由：
   環評主管機關於110年11月22日依行政程序法第46條第2項第1款及第3款規定駁回甲之申請。

   • 第46條第2項第1款： 「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」
   • 第46條第2項第3款： 「涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。」

3. 駁回理由之審查：

   • 關於第46條第2項第1款（擬稿或其他準備作業文件）：
     環評主管機關公告之環評審查結論（106年3月）已是行政機關就系爭開發行為所為的最終決定。甲申請閱覽之「環評審查文件內容及審查委員會之會議紀錄」，應屬於該環評審查結論作出前的準備程序文件。一般而言，行政機關在作成最終決定後，其相關的準備文件原則上應可供閱覽，除非有其他法定排除事由。環評主管機關以「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」為由駁回，可能意指其認為會議紀錄等文件仍屬於未定稿或內部審議文件。然而，此一理由的適用性值得商榷，因為環評審查結論已經公告，代表相關程序已進入或完成。

   • 關於第46條第2項第3款（涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密）：
     甲申請閱覽之文件內容，若僅涉及環評審查過程、評估報告、學術研究結果等，原則上不太可能直接涉及個人隱私、職業秘密或營業秘密。除非卷宗內有包含特定企業的營業秘密，或是涉及個人隱私的資訊。但若如此，行政機關應僅針對該部分進行排除，而非全面駁回。

   • 行政機關駁回之適法性疑慮：
     從甲提出的資訊（報導、學術研究論文）來看，其關注的是「沿岸自然地景的特殊性、多元生態系統、保育類野生動物」，這些資訊似乎是屬於公共領域的學術研究成果，而非個人隱私或營業秘密。同時，環評審查結論已於106年3月公告，甲申請閱覽的是106年3月前，甚至是更早的準備文件。若甲所申請的卷宗內容，主要為該環境影響評估過程中的相關資料（如評估報告、會議紀錄等），且並未涉及行政程序法第46條第2項所列之排除事由，則環評主管機關的駁回處分可能適法性有疑慮。

二、 後續的行政爭訟或其他補救方式：

1. 對駁回申請處分提起行政訴訟：
   甲對環評主管機關110年11月22日之駁回申請處分不服，得依法提起行政訴訟。
   • 訴之類型： 應提起「課予義務訴訟」，請求法院判令環評主管機關作成准許閱覽之處分。
   • 管轄法院： 應向環評主管機關所在地的行政法院提起。
   • 訴訟時效： 依據行政訴訟法第4條及第6條規定，甲應於收到駁回處分書後30日內提起行政訴訟。甲於110年12月15日向乙律師諮詢，距駁回處分（110年11月22日）尚未超過30日，尚在訴訟時效內。

本題主要考查地方自治法規的效力、法律保留原則、行政罰之種類與範圍，以及比例原則與平等原則之適用。

一、 甲之主張分析：

甲主張新北市電子煙及加熱式菸具管理自治條例（下稱自治條例）第10條規定之戒菸教育，逾越地方制度法第26條第3項所定範圍，且自治條例牴觸地方制度法，行政法院應拒絕適用。

1. 地方自治法規的效力與地方制度法第26條之關係：

   • 地方制度法第26條第2項規定，直轄市、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。第3項規定，罰鍰最高為新臺幣十萬元，其他行政罰種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。
   • 地方自治法規（如自治條例）的效力，應符合憲法及法律之規定。若地方自治法規的規定，與上位法（如地方制度法）的意旨或明文規定有所牴觸，則該地方自治法規的相關規定，可能因違反法律保留原則或法律位階原則而無效。

2. 自治條例第10條與地方制度法第26條第3項之比較：

   • 自治條例第10條規定：「未滿18歲違反第4條第2項規定者，應令其接受戒菸教育。」此處之「戒菸教育」屬於一種行政罰。
   • 地方制度法第26條第3項明確列舉了地方自治法規得規定的「其他行政罰」種類，包含勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。
   • 「戒菸教育」是否屬於地方制度法第26條第3項所列舉的「其他行政罰」種類？從字面上看，「戒菸教育」並未明確包含在其中。其性質更偏向於一種「矯正性」或「輔導性」的措施，而非直接對權利或利益產生不利影響的處罰。
   • 然而，行政罰的目的是為了實現行政任務，並非僅限於列舉的種類。關鍵在於該措施是否具有「罰」的性質，即對人民施加不利益，以促使其遵守規範。戒菸教育雖然有教育性質，但若作為違反規定之處罰，則其性質可能較為特殊。

3. 法律保留原則與行政法院拒絕適用：

   • 行政法院對於地方自治法規的效力，具有審查權。若認為地方自治法規牴觸法律，得為適當之處理。
   • 關於「戒菸教育」是否屬於地方制度法第26條第3項得規定的「其他行政罰」，此處存在解釋空間。若法院認為「戒菸教育」不屬於該條所列舉的行政罰種類，且該自治條例並未獲得法律的明確授權，則可能構成違反法律保留原則，行政法院得不予適用該自治條例第10條的規定。
   • 實務見解： 雖然地方制度法第26條第3項未明確列舉「戒菸教育」，但若地方自治法規對於違反自治事項者，規定了除罰鍰以外的「其他不利處分」，且該處分符合行政罰的性質，但未經法律明確授權，則可能面臨法律保留原則的挑戰。

4. 結論：
   甲主張自治條例第10條之戒菸教育，可能逾越地方制度法第26條第3項所定之行政罰種類範圍。若法院認為「戒菸教育」非屬該條所允許之行政罰種類，且自治條例未獲得法律明確授權，則甲之主張有理由，戒菸教育處分應予撤銷。

二、 乙之主張分析：

乙主張其為學生，無經濟能力，處罰應有正當性，且其未滿20歲，罰鍰應撤銷；同時主張甲主動索煙，兩人為共同行為人，應同負責任，僅處罰給煙者而未處罰吸煙者，違反平等原則。