112 年 國立政治大學地政學系碩士班土地與環境規劃組《都市計畫與區域計畫》

核心觀念

本題評量考生對臺灣國土空間規劃體系的制度變遷歷程以及當前空間規劃制度架構之掌握。核心觀念涵蓋：

1. 規劃法制發展分期：日治時期空間管制雛形、戰後「都市計畫與區域計畫雙軌雙法體系」（《都市計畫法》與《區域計畫法》之成形）、乃至《國土計畫法》（2015年公布）所帶動的新雙軌架構。
2. 整體空間規劃制度架構（空間體系與部門體系）：
   • 法定空間體系（空間縱向體系）：全國國土計畫 $\rightarrow$ 直轄市、縣（市）國土計畫 $\rightarrow$ 國土功能分區／都市計畫／國家公園計畫。
   • 部門／發展計畫體系（橫向銜接）：國家發展計畫、區域產業／交通／環境等部門建設計畫與空間規劃之互動關係。
   • 制度轉軌（《區域計畫法》落日機制）：由原先「非都市土地使用分區及編定管制」全面轉軌為「四大功能分區與分類管制」。

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解題方法

本題為典型申論題，配分 25 分，切入點應精準切分為兩大核心子題：

1. 第一部分：臺灣規劃體系之發展與演進（歷史脈絡）：以法制與社會經濟背景為主軸，按時間序列分為四個代表性階段（日治啟蒙期 $\rightarrow$ 戰後奠基與雙軌期 $\rightarrow$ 區域發展與體系檢討期 $\rightarrow$ 國土法制整合期），凸顯各時期之核心法規與制度缺陷。
2. 第二部分：目前整體規劃體系制度架構（現行架構）：採「層級化空間架構」與「管轄界面整合」切入，剖析以《國土計畫法》為最高指導原則下之「一法引導、落實於地方」新體系，並精確釐清國土計畫、都市計畫、國家公園計畫之間的位階與分工。

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詳解內容

一、臺灣規劃體系之發展與演進

臺灣空間規劃體系之發展，歷經由局部市街整頓、點狀都市計畫擴張，到全國性區域計畫，乃至現行整體國土永續發展體系，主要可劃分為四大演進階段：

1. 日治時期（殖民現代化與都市計畫雛形，1895～1945年）

   • 重點法制與實施：初期頒布《臺灣市區改正令》（1899年），以改善公共衛生、道路交通拓寬與官廳街區改造為主；後期公布《臺灣都市計畫令》（1936年），正式引進土地使用分區管制（Zoning）與公共設施保留地制度，奠定臺灣近現代都市計畫之法制技術雛形。
   • 體系特徵：偏重都市核心實質空間治理，欠缺跨地域與鄉村整體空間之整合機制。

2. 戰後復原與雙軌體系奠基期（1945～1970年代）

   • 都市計畫體系確立：國民政府接收後，於民國 53 年（1964年）全面修正公布《都市計畫法》，確立都市計畫分為「市鎮計畫」、「鄉街計畫」與「特定區計畫」三種，各計畫並分主要計畫與細部計畫兩階段發布實施。
   • 非都市土地與區域計畫萌芽：為因應經濟起飛帶來的工廠擴散與農地流失，民國 63 年（1974年）公布《區域計畫法》，確立非都市土地之 10 種使用分區與 19 種使用地編定管制；民國 68 年（1979年）行政院核定《臺灣地區綜合開發計畫》，作為全國最高空間指導策略。
   • 體系特徵：形成「都市土地（《都市計畫法》）」與「非都市土地（《區域計畫法》）」平行運作之雙軌體系。

3. 成長治理與制度失衡反思期（1980～1990年代）

   • 國家公園與環境保育：民國 61 年公布、70 年代起陸續設立之《國家公園法》體系，與都市、區域計畫並立為三大空間開發管制系統。
   • 雙軌制度困境暴露：
     • 《區域計畫法》位階虛化，非都市土地多採「開發許可制」個案變更（如山坡地社區、工業區開發），導致空間碎片化、農地零星流失及國土保育失靈。
     • 全國空間計畫欠缺實質法定拘束力，難以有效指導部會重大公共建設計畫（如六輕、科學園區等）。

4. 國土新體系整合與轉軌期（2000年至今）

   • 法制催生與三讀：歷經 1999 年九二一大地震及氣候變遷衝擊，行政院於民國 86 年起研擬國土法草案，最終於民國 104 年（2015年）12 月立法院三讀通過《國土計畫法》，並於民國 105 年（2016年）5 月 1 日正式施行。
   • 體系變革核心：明定國土計畫為最高空間計畫，全面取代《區域計畫法》，建立由「全國」至「直轄市、縣（市）」之國土規劃指引與「國土功能分區管制」模式。

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二、目前整體規劃體系之制度架構

現行臺灣整體空間規劃體系，係以《國土計畫法》為上位骨幹，整合原先分散之空間法規，構建「縱向兩級空間計畫」指導「橫向三大實質管制系統」之完整架構：

核心觀念

本題評量考生對台灣國土空間規劃體系典範轉移之法制進程、體制銜接困境及制度調適對策的整合論述能力。核心觀念涵蓋：

1. 《國土計畫法》三階段法定時程與法定計畫架構：第45條之「全國國土計畫公告實施」（第一階段）$\to$「直轄市、縣（市）國土計畫公告實施」（第二階段）$\to$「國土功能分區圖公告及《區域計畫法》落日」（第三階段）。
2. 空間規劃管制典範轉移：從《區域計畫法》之「使用分區及編定使用地」管制體制，轉換至《國土計畫法》之四大「國土功能分區」及「使用許可／土地使用管制規則」制度。
3. 土地使用權利演變與落日補償／保障衡平機制：既有合法權利保障（保障合法、限制非法）、既有非都市土地使用編定轉換衝突、農業發展地區劃設之權益爭議、城鄉發展地區劃設的總量控制與開發許可過渡銜接。

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解題方法

申論切入採取「法制架構脈絡化 $\to$ 實務結構性問題診斷 $\to$ 制度性解方與政策前瞻」的三段式論述：

1. 進程階段：以《國土計畫法》第45條所定之法定程序為骨架，清晰界定考試當下（民國 112 年至法定落日過渡期）所處之「縣市國土功能分區圖草案公開展覽、審議及預備公告」階段，並梳理前兩階段之完成時點。
2. 面臨問題：從「制度銜接與民眾權益認知」、「地方治理與財政誘因失衡」、「既有違規使用清理與輔導困境」、「跨部會政策整合」四個維度剖析推動阻力。
3. 處理看法：針對上述問題分別提出具備規劃學理與法律實務可操作性之因應策略（如生態系統服務補償、使用管制彈性化、跨部會輔導機制、民眾溝通與參與機制）。

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選項分析

本題為申論題，非選擇題，故無個別選項須逐一析論。答題聚焦於題旨三大子題（推動進程、面臨問題、處理看法）之完整論證與因應架構。

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解題技巧

1. 時間節點精準定位：
   • 107 年 4 月 30 日：全國國土計畫公告實施。
   • 110 年 4 月 30 日：直轄市、縣（市）國土計畫公告實施。
   • 114 年 4 月 30 日（法定原定期程）：直轄市、縣（市）國土功能分區圖原定公告實施暨《區域計畫法》全面落日之過渡期。
     答題時須明確點出此三階段之時程遞移與法條依據（《國土計畫法》第45條），展現紮實法學素養。
2. 避免情緒性或空泛批判：剖析問題時，切忌只寫「民眾抗議」或「政府宣導不足」，須使用專業術語，如「農發一／農發二劃設誘因不對稱」、「既有合法使用權益保障（《國土計畫法》第32條）認知落差」、「國土保育地區限制利用之發展權損失補償機制（如第31條補償機制或農業生態補償機制未臻完備）」。
3. 解法展現整合性與前瞻性：提出看法時，結合「國土永續發展基金」、「國土功能分區檢討變更機制（通盤檢討與鄉村地區整體規劃）」及「落日過渡平順化」，提升答題深度與廣度。

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【答案】

一、目前國土計畫推動進程位處的階段

依據《國土計畫法》第45條規範，我國空間計畫體系由《區域計畫法》轉軌至《國土計畫法》採「三階段循序推動」架構：

1. 第一階段：全國國土計畫公告實施（已完成）
   內政部於民國 107 年 4 月 30 日依法公告實施「全國國土計畫」，確立我國國土保育、農業發展、海洋資源保護及城鄉發展之整體空間指導架構與指標。
2. 第二階段：直轄市、縣（市）國土計畫公告實施（已完成）

核心觀念

本題測驗土地使用管制與財產權理論之核心工具——發展權移轉（Transfer of Development Rights, TDR）。

• 產權束（Bundle of Rights）理論：土地所有權並非單一不可分割之實體，而是由佔有、使用、收益、處分及「發展權（Development Rights）」等多項權利束集合而成。發展權可與土地實體分離，並移轉至其他宗地行使。
• 外部性內部化與漲價歸公／損失補償：基於公共利益（如歷史保存、公共設施保留地取得、生態敏感地保護）限制特定土地發展時，傳統徵收面臨龐大財政負擔；TDR 利用市場機制，使受限土地之發展權移轉至具容納能力之受入基地，兼顧財產權保障與公共利益。
• 臺灣法定依據與換算公式：臺灣現行體制主要落實於《文化資產保存法》（第 41 條）、《都市計畫法》（第 83-1 條）及《都市計畫容積移轉實施辦法》。其移轉折算公式主要採「等值原則」（以公告土地現值或市價查估折算）： $$\text{接受基地移入之容積} = \text{送出基地移出之容積} \times \frac{\text{送出基地之土地單價}}{\text{接受基地之土地單價}}$$

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解題方法

本題屬標準申論題型，答題架構應分為三大主軸推進：

1. 內涵解析：從「法理基礎（產權束）」、「運作架構（送出基地、接受基地、中介市場）」切入，界定 TDR 本質為「非金錢補償之容積市場化機制」。
2. 臺灣現況之應用：分別從「法令制度層面（公保地、古蹟、大眾運輸導向 TOD）」與「實務運作層面（公共設施保留地折抵、容積代金雙軌制）」歸納現行推動模式。
3. 優缺點批判性分析：從政府財務、公共利益、都市環境承載力、社會公平性四個象限剖析其成效與外部成本。

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申論精解

一、發展權移轉（TDR）之內涵

1. 理論起源與法理基礎：
   發展權移轉源自英美法系「財產權為一束稻草（Bundle of Sticks）」觀念。土地所有權包含各項獨立權利，其中「興建發展之權利（發展權）」可與地表實體使用權分離。當政府基於公益對特定土地劃設禁限建時，毋須動用徵收補償，而是允許土地所有權人將未耗盡之法定容積移轉至其他基地行使。
2. 基本運作機制：
   • 送出基地（Sending Site）：因歷史保存（古蹟、歷史建築）、公共設施保留（道路、公園用地）或生態景觀保育而受法定發展限制之土地，其未建築容積得轉化為移轉額度送出。
   • 接受基地（Receiving Site）：位於都市計畫指定之具容受力地區，開發者透過購買發展權，於法定基準容積外額外增加興建樓地板面積。
   • 市場調節：政府界定容積移轉上限與審查基準，開發者與地主透過市場交易媒合，達成私益損失補償與公益目標實現之平衡。

二、臺灣現況之應用

臺灣都市規劃實務通常將 TDR 與「容積移轉」混用，現階段應用主要呈現於以下制度與實務面向：

1. 法制架構三軌並行：
   • 文化資產保存型：依《文化資產保存法》第 41 條，私有古蹟、歷史建築、紀念建築所在宗地，得申請容積移轉至其他建築基地。
   • 公共設施保留地型：依《都市計畫法》第 83-1 條及《都市計畫容積移轉實施辦法》，私有都市計畫公共設施保留地（如未徵收道路、學校、公園）得作為送出基地。

核心觀念

本題探討全球當代核心環境思潮（永續發展、氣候變遷因應、2050淨零排放）與空間規劃體系（Spatial Planning System）的整合與實踐。核心觀念涵蓋：

1. 永續發展（Sustainable Development）：兼顧經濟成長、社會公平與環境保護的三重基線（Triple Bottom Line），於空間規劃上體現為資源保育、土地承載力管制與代際正義。
2. 氣候變遷（Climate Change）雙軌因應：
   • 減緩（Mitigation）：減少人為溫室氣體排放與增加碳匯（如密集發展、大眾運輸導向 TOD）。
   • 調適（Adaptation）：降低系統對氣候衝擊的脆弱度、提升回復力（Resilience）（如承洪韌性、海綿城市、NbS 自然解方）。
3. 2050 淨零排放（Net-Zero Emissions）：將碳收支（Carbon Budget）概念具體嵌入空間架構，落實國土空間「減碳、固碳、低碳轉型」的實質引導與管制。
4. 規劃體系之層級與工具（Planning Hierarchy and Instruments）：國土計畫法架構下的「法定規劃層級分工」（全國國土計畫 $\rightarrow$ 直轄市/縣市國土計畫 $\rightarrow$ 都市計畫/國家公園計畫）與政策工具（土地使用分區管制、容積誘因、發展權移轉 TDR、環境敏感地劃設、審查標準等）。

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解題方法

本題採**「思潮演進與定位 $\rightarrow$ 規劃體系制度因應 $\rightarrow$ 空間實質做法」**三層邏輯切入，全面回應「如何因應」（制度機制層面）與「有何做法」（實質策略層面）：

一、思潮脈絡演進與空間規劃角色定位

1. 永續發展思潮：確立空間規劃由早期的「促進開發成長」轉向「資源永續利用與代際公平」，引導城鄉發展於環境敏感與容受力界限內。
2. 氣候變遷調適與減緩：面對極端氣候常態化，規劃典範由「工程抵抗與防堵」轉向「韌性調適（Climate Resilience）與承洪共存」。
3. 2050淨零轉型目標：空間規劃必須轉化為「零碳轉型的重要推手」，以空間布局直接降低交通、建築、能源領域之碳足跡，並活化自然碳匯空間。

二、規劃體系制度層面的因應機制（如何因應）

1. 法制化與上位指導（國土計畫體系扣合）：
   • 法定專章與指標建立：於《國土計畫》中落實氣候變遷調適專章，訂定氣候情境推估指標（如淹水潛勢、海平面上升）、減碳目標與空間碳承載力估算。
   • 環境敏感地動態分級劃設：落實「國土保育地區」與「農業發展地區」劃設，嚴禁高災害風險區進行高強度開發，落實發展退縮（Retreat）與迴避（Avoidance）。
2. 制度整合與跨域治理（Cross-Boundary Governance）：
   • 跨流域與跨行政區整合：跳脫傳統行政轄區界限，建立集水區治理平台、流域型水土治理與巨型區域（Megaregion）綠色基礎設施整合。
   • 跨部會政策對齊：將《氣候變遷因應法》之「國家氣候變遷調適行動計畫」與空間規劃體系強制連結，將碳盤查與減碳路徑納入都市計畫通盤檢討審議標準。
3. 規劃評估工具之革新（Assessment Tools）：
   • 策略性環境影響評估（SEA）強化：在上位政策與計畫研擬階段導入碳足跡估算與生態系服務價值（Ecosystem Services Valuation, ESV）。
   • 空間資訊與情境模擬（Digital Twins & Geo-AI）：運用 GIS 災害潛勢模擬、數位孿生與極端氣候韌性脆弱度評估，建立動態監測與調適回饋機制。