111 年 國立政治大學地政學系碩士班土地與環境規劃組《都市計畫與區域計畫》

本題主要在考察考生對於「計畫」以及「都市計畫」的基本定義，以及都市計畫的分類。

首先，我們來定義「計畫」。計畫（Planning）是一個廣泛的概念，指的是為了達成特定目標，預先對未來行動、資源分配、步驟順序等進行系統性思考、分析、評估，並制定出具體方案與執行策略的過程。計畫的核心在於預見性、目標導向性、系統性與策略性。

接著，我們定義「都市計畫」（Urban Planning）。都市計畫是計畫的一種應用，特別是針對都市或區域的空間發展、土地使用、環境保護、公共設施、交通運輸、居住環境、經濟發展等方面，進行長遠的、系統性的規劃與管理。其目的在於促進都市的健全發展，提升居民的生活品質，並協調各種發展需求與限制。都市計畫涉及空間、時間、社會、經濟、環境等多重面向的考量。

最後，都市計畫依據其性質、效力層級與適用範圍，通常可以分為三種類型：

1. 國土計畫（National Spatial Planning / National Land Use Planning）：這是最高層級的計畫，由中央政府制定，針對全國的國土空間進行總體性的規劃，包括國土的永續發展、國土保安、海域資源、人口分布、產業分布、國土利用等。

本題主要在探討都市計畫通盤檢討之外，都市計畫的「迅行變更」機制及其重要性。

都市計畫是指導都市發展的重要依據，但都市發展是動態且複雜的，為因應快速變遷的社會、經濟、環境條件，都市計畫的變更機制至關重要。除了定期或不定期進行的「通盤檢討」外，當出現特定緊急或重大情事時，必須有「迅行變更」（Expedited Amendment）的機制，以快速調整計畫內容，避免計畫僵化或落後於實際發展。

都市計畫法規中，通常會明定都市計畫得予迅行變更的情形。雖然具體條文可能隨法規更新而有細微差異，但常見的幾種情事包括：

1. 國家重大建設或政策變更：例如，中央政府推動重大基礎建設（如高鐵站區、科學園區、國家級風景區開發），或因應國土安全、經濟發展策略的重大調整，需要都市計畫配合變更以提供必要的土地使用或空間支援。
2. 重大災害或事故影響：如發生大規模地震、水災、火災等天然或人為災害，導致原計畫區域的土地使用或建築物嚴重毀損，需要重新規劃或調整土地使用以因應。
3. 重大土地利用衝突或公共利益需求：若現行計畫土地使用已造成嚴重衝突（如噪音、污染影響居住安寧），或出現了無法由現行計畫容納的重大公共利益需求（如新設急迫的醫療設施、學校、重要公共交通節點），則可能需要迅行變更。
4. 配合其他上位計畫變更：若國土計畫或區域計畫發生重大變更，而該變更對下位都市計畫有直接影響，則都市計畫也可能需要配合進行迅行變更。

本題旨在探討台灣都市更新推動的現況、面臨的問題，並提出可能的改善策略。

台灣都市更新推動的問題：

台灣自1990年代起推動都市更新，至今已累積不少經驗，但也面臨諸多挑戰，主要問題可歸納如下：

1. 複雜的產權整合與整合困難：

   • 地主整合障礙：都市更新區域內常有多數地主，產權複雜，意見難以協調。部分地主可能因期待過高、對權益分配不滿、或對更新後產品不滿意，而成為整合的阻力。
   • 釘子戶問題：少數不同意戶（俗稱釘子戶）可能因各種原因（價格、情感、訴求）阻礙更新案的進行，影響整體時程。
   • 公有土地參與意願低：公有土地若要參與更新，程序繁瑣，且可能涉及資產活化與收益問題，整合難度高。

2. 高昂的開發成本與財務可行性：

   • 建築成本上升：營建費用、工資、材料成本不斷上漲，推高了更新的總體開發成本。
   • 容積獎勵與權益變換制度的限制：現行容積獎勵幅度與項目可能不足以支撐高昂的成本；權益變換制度中，地主與建商的權益分配計算可能出現爭議，或建商認為獲利空間不足而意願不高。
   • 融資困難：更新案前期投入龐大，若缺乏穩定的融資管道或銀行融資條件嚴苛，將影響案件啟動。

3. 僵化的法規與行政效率低落：

   • 法規繁瑣且不符實務：現行都市更新條例雖已多次修正，但部分規定仍顯僵化，與都市實際發展需求脫節。例如，權變計畫的審議流程漫長，且常有爭議。
   • 行政審議效率低下：都市更新案件涉及多個政府部門（都發、建管、文化、環保等），審議流程冗長，行政效率不高，延宕了案件的進度。
   • 審議標準不一：不同地方政府或不同審議委員會對案件的要求標準可能不一致，增加不確定性。

4. 更新後產品與市場需求脫節：

   • 產品同質化：建商傾向推出標準化、高利潤的產品，缺乏對市場需求的細緻分析，導致更新後住宅產品同質性高，未能滿足多元的居住需求。
   • 公共性不足：許多更新案僅著重於住宅產品的開發，對於公共設施、商業服務、開放空間的引入與品質提升不足，未能真正提升社區整體生活機能。

5. 民眾參與的不足與衝突：

   • 資訊不對稱：地主與建商之間資訊不對稱，地主往往對更新後的權益分配、開發細節了解有限，容易產生不信任感。
   • 溝通協調機制不健全：缺乏有效、公開、公正的溝通協調平台，使得地主間、地主與建商間的衝突難以化解。
   • 權益保障問題：更新後的分戶、分棟、分層等權益分配方式，若處理不當，容易引發爭議。

可能的改善策略：

針對上述問題，可提出以下改善策略：

1. 優化產權整合機制：
   • 強化政府輔導功能：政府應設立更專業、更主動的都市更新輔導團，協助地主進行產權整合，提供法律、財務、技術等諮詢。

本題包含兩個主要部分：一是論述國土功能分區劃設與土地使用管制與國家發展的關係；二是提出《國土計畫法》施行上可能遭遇的問題及解決之道。

一、 國土功能分區之劃設及土地使用管制與國家發展之關係

國土功能分區（National Land Functional Zoning）是《國土計畫法》的核心制度之一，旨在將全國國土空間依據其特性、限制與發展潛力，劃分為不同功能類別的區域，並對各區域的土地使用進行管制。這種劃設與管制方式，與國家發展有著密不可分的關係，主要體現在以下幾個方面：

1. 促進國土永續發展：

   • 劃設關係：國土功能分區將國土劃分為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「成長發展地區」與「 વાંગ્વેય (Wangwei - 應為「海洋」或「海洋發展」) 地區」等，並進一步細分。這種劃分考慮了土地的承載能力、生態敏感性、生產力等，避免過度開發與資源耗竭。
   • 管制關係：在國土保育地區限制開發，保護生態環境；在農業發展地區確保糧食安全與農業生產；在成長發展地區引導都市與產業發展；在海洋地區則規劃海洋資源的永續利用。
   • 國家發展關聯：確保國土資源的可持續利用，是國家長遠發展的基礎。永續發展不僅關乎環境保護，也涉及經濟的穩定增長與社會的公平發展。

2. 優化國土空間結構，促進均衡發展：

   • 劃設關係：國土功能分區透過明確各區域的功能定位，引導人口、產業、資源的合理配置。例如，將適合發展的地區劃為成長發展地區，引導都市擴張與產業進駐；將具生態價值的地區劃為國土保育地區，保護自然景觀。
   • 管制關係：針對不同分區，制定差異化的土地使用管制規則，例如，成長發展地區可允許較彈性的土地利用變更，而國土保育地區則嚴格限制建築與開發。
   • 國家發展關聯：有助於打破過去城鄉發展失衡的局面，引導區域特色發展，促進城鄉均衡，提升整體國土的競爭力。

3. 保障國土安全與因應災害：

   • 劃設關係：國土保育地區的劃設，很大一部分是基於國土安全考量，例如，劃設於地質敏感區、淹水潛勢區、保安林地等。
   • 管制關係：對這些地區實施嚴格的土地使用管制，限制開發強度，或要求採取特殊的防災減災措施，以降低天然災害的風險。
   • 國家發展關聯：保障人民生命財產安全，維護國家穩定發展的環境，降低災害損失，是國家發展的重要前提。

4. 促進產業升級與經濟發展：

   • 劃設關係：成長發展地區的劃設，是為了提供足夠的土地來容納符合國家產業政策導向的產業發展空間。
   • 管制關係：透過土地使用管制，引導產業朝向環保、高附加值、符合區域發展定位的方向發展，例如，引導高科技產業進駐科學園區，或發展觀光旅遊。
   • 國家發展關聯：為國家產業政策提供空間支持，促進經濟結構轉型與升級，提升國家經濟競爭力。

5. 提升公共服務與生活品質：

   • 劃設關係：在成長發展地區的規劃中，會同時規劃公共設施（如學校、醫療、交通、公園綠地）的配置。
   • 管制關係：確保公共設施的預留與完善，並透過土地使用管制，維持居住環境的品質。
   • 國家發展關聯：優質的公共服務與居住環境是提升國民生活品質、吸引人才、促進社會福祉的重要因素，也是國家發展的重要目標。

二、《國土計畫法》施行上可能遭遇的問題及解決之道

《國土計畫法》的施行是台灣國土規劃體系的一大躍進，但其推動與執行過程中，預期會遭遇一些問題：

可能遭遇的問題：

1. 國土功能分區劃設的爭議與挑戰：

   • 劃設標準不一或劃設失準：在劃設過程中，可能因數據不足、評估方法差異、地方壓力等因素，導致劃設結果不夠精確、不符實際，或引發地方政府與民眾的爭議。
   • 「國土保育地區」劃設範圍過大或過小：過度擴張可能限制發展空間，引發地方反彈；過小則無法有效保護生態與國土安全。
   • 權益受損的抗爭：部分民眾或產業可能因土地被劃入限制開發的區域（如國土保育地區），而認為其土地權益受損，引發陳情、抗爭。

2. 國土計畫與現行土地使用計畫的銜接問題：

   • 法規位階衝突與過渡期問題：國土計畫具有最高位階，但如何順利過渡現行分散的都市計畫、區域計畫、非都市土地使用分區等，並協調其彼此間的關係，是