114 年 國立政治大學公共行政學系碩士班《公共政策》

本題主要在測試考生對於成本效益分析 (Cost-Benefit Analysis, CBA) 的基本理解，以及將此理論工具應用於實際政策案例分析的能力。

第一部分：成本效益分析 (CBA) 的定義 (10分)

成本效益分析 (CBA) 是一種系統性的決策輔助工具，用於評估一項政策、計畫或專案的潛在效益與成本。其核心精神在於將所有可預見的效益和成本，盡可能地以貨幣價值來衡量，並在同一時間尺度下進行比較，以判斷該項措施是否值得執行。

CBA 的主要步驟通常包括：

1. 界定計畫範圍與目標： 明確定義評估的政策或專案是什麼，以及其預期達成的目標。
2. 識別與衡量成本： 包含直接成本（如人事、物料、設備）和間接成本（如機會成本、環境影響、社會成本）。
3. 識別與衡量效益： 包含直接效益（如增加的收入、節省的開支）和間接效益（如提升的聲譽、改善的環境品質、社會福祉的增加）。
4. 貨幣化處理： 將非貨幣的效益與成本（如時間、健康、環境）盡可能轉換為貨幣價值。這部分是 CBA 的難點，常需藉助估計模型或評定技術。
5. 時間價值處理： 考慮貨幣的時間價值，通常使用折現率 (discount rate) 將未來發生的成本與效益折算至現值 (present value)。
6. 比較淨現值 (Net Present Value, NPV) 或效益成本比 (Benefit-Cost Ratio, BCR)：
   • NPV = 總現值效益 - 總現值成本。若 NPV > 0，則計畫可行。
   • BCR = 總現值效益 / 總現值成本。若 BCR > 1，則計畫可行。
7. 敏感性分析 (Sensitivity Analysis)： 檢視關鍵假設變數（如折現率、成本效益估計）的變動對結果的影響。

CBA 的目的在於提供一個客觀、量化的基礎，幫助決策者在眾多選項中，選擇能夠最大化社會淨效益的政策。

第二部分：高雄與台北個案的 CBA 原則分析 (15分)

此部分需將 CBA 的理論應用於兩個具體的政策案例。

案例一：高雄市政府以免租金吸引歌星舉辦演唱會

• 政策目標： 吸引國內外知名歌星至高雄世運主場館舉辦演唱會，藉此帶動觀光、餐飲、住宿等相關產業的發展，提升城市知名度與經濟活力。
• 成本分析 (CBA 視角)：
  • 直接成本： 免除的租金收入（這是顯性的機會成本）。
  • 間接成本： 潛在的場館維護成本增加、影響其他可能的場館使用者、可能產生的噪音或交通問題（若未妥善管理）。
• 效益分析 (CBA 視角)：
  • 直接效益： 演唱會收入（由主辦方獲得，間接影響地方經濟）。
  • 間接效益 (主要考量)： 觀光人潮帶來的消費（食宿、購物、交通）、提升城市品牌形象、增加就業機會、文化活動的豐富性。
• 正當性條件 (CBA 觀點)： 此政策是否具有正當性，取決於其「預期總效益的現值」是否大於「總成本的現值」。特別是，間接效益（如觀光消費、品牌形象提升）的貨幣化估計是否顯著。若透過粗略估計，因演唱會帶來的周邊消費、觀光收益，遠超過免除的租金（機會成本），且能有效管理潛在的負面影響，則此政策具有一定的正當性。

案例二：台北市政府以免娛樂稅促進大巨蛋經濟

• 政策目標： 透過免除娛樂稅，降低大型活動（如演唱會、體育賽事）在大巨蛋舉辦的成本，吸引更多高品質的活動，進而活絡大巨蛋周邊的商業與觀光，提升城市經濟。
• 成本分析 (CBA 視角)：
  • 直接成本： 免除的娛樂稅收入（這是顯性的政府財政損失）。
  • 間接成本： 潛在的社會成本（如交通壅塞、噪音、對居民的影響，尤其是在大型活動期間）。
• 效益分析 (CBA 視角)：
  • 直接效益： 活動主辦方節省的成本，可能轉嫁為更高的票價或更多元的活動內容。
  • 間接效益 (主要考量)： 吸引國際級活動、提升城市作為國際都會的吸引力、帶動周邊觀光與商業消費、創造就業機會。

本題主要在檢驗考生對 Michael Lipsky 的「基層官僚」理論的理解，包括其定義、工作處境、政策角色，以及能否將此理論應用於分析台灣的社會脈絡。

第一部分：誰是基層官僚？ (定義)

Michael Lipsky 在其著作《Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services》中，將「基層官僚」定義為那些直接與民眾互動、提供公共服務的公務人員。他們是公共服務的「前線」工作者，其工作內容涉及將政策意圖轉化為實際行動。

基層官僚的典型特徵包括：

• 直接服務對象： 他們直接面對並服務公民，而非其他公務員或組織內部成員。
• 權力與裁量權： 在執行政策時，他們擁有相當程度的自由裁量權 (discretion)，可以決定如何運用資源、如何詮釋規則、以及如何對待個案。這種裁量權源於服務的複雜性、資源的稀缺性以及時間的壓力。
• 資源稀缺性： 他們經常面臨資源（時間、金錢、人力）不足的問題，難以完全滿足所有服務對象的需求。
• 目標衝突： 他們的工作常需要在組織目標、專業倫理、民眾期望以及自身能力之間取得平衡，導致目標衝突。

常見的基層官僚例子：

• 教育領域： 教師、學校輔導員。
• 社會福利領域： 社工師、兒童福利工作員、老人照護員。
• 執法領域： 警察、消防員。
• 醫療領域： 護理師、診所醫師、醫事檢驗師。
• 其他： 公車司機、郵差、戶政事務所承辦人員、勞政單位訪視員。

第二部分：他們面臨的工作處境與政策過程中的角色

工作處境：
基層官僚面臨的挑戰和處境是 Lipsky 理論的核心：

1. 資源匱乏： 如前所述，時間、預算、人力往往不足，無法有效回應所有服務對象的需求。
2. 工作壓力與負荷： 經常需要同時處理大量個案，面對複雜且情感上具挑戰性的問題，容易產生職業倦怠 (burnout)。
3. 權力與限制並存： 雖然擁有裁量權，但同時也受到組織規章、專業倫理、法律規範以及民眾期望的限制。
4. 民眾的高期望與不信任： 公眾對公共服務的期望很高，但同時也可能對基層官僚產生不信任感，認為他們效率不彰或不夠友善。
5. 工作場所的壓力： 服務環境可能充滿壓力，甚至有安全上的顧慮（如警察、社工）。

政策過程中的角色：
基層官僚在政策過程中扮演著至關重要的角色，儘管他們通常不被視為傳統意義上的「政策制定者」，但他們的行為深刻影響政策的實際執行與成效：

1. 政策的「詮釋者」與「轉化者」： 他們是政策的最終執行者，必須將抽象的政策條文轉化為具體的服務行動。在這個過程中，他們會根據自身理解、經驗和現場情況，對政策進行「在地化」的詮釋。
2. 政策的「塑造者」： 由於其裁量權，基層官僚的日常決策行為，實際上是在不斷地塑造、修改甚至創造政策。他們透過日常的服務實踐，影響政策的實際運作模式。例如，一位社工師決定如何分配有限的緊急救助金，一位教師決定如何對待行為不端的學生，都可能形成一種「實踐中的政策」(policy in practice)。
3. 政策的「資訊來源」： 他們最了解政策在第一線執行時遇到的實際困難、民眾的真實需求以及政策的有效性。他們的經驗和回饋，是政策修正與改進的重要依據。

好的，這題主要在考察考生對「政策倡議聯盟框架」(ACF) 的理解，以及其與「政策聯盟」(policy networks) 的區別，並要求應用 ACF 分析具體政策案例。這是一個典型的政策理論應用題，需要清晰的概念辨析與實例說明。

(a) 何謂「政策倡議聯盟框架」(advocacy coalition framework)?

政策倡議聯盟框架 (Advocacy Coalition Framework, ACF) 是由 Paul Sabatier 和 John Jenkins-Smith 所提出，用以解釋政策變遷的理論。其核心觀點認為，政策領域的變遷並非由單一因素決定，而是由「政策倡議聯盟」(advocacy coalitions) 在長期的「政策學習」(policy learning) 過程中，透過與其他聯盟的互動與競爭，逐步影響政策的發展。

ACF 的主要構成要素包括：

1. 政策倡議聯盟 (Advocacy Coalitions)：這是 ACF 的核心。一個政策倡議聯盟是由一群來自不同組織（如政府部門、利益團體、學術界、非營利組織等）的行為者所組成，他們共享一套核心的價值觀、信念體系 (belief systems) 和對特定政策議題的共同目標。這些聯盟在政策領域中扮演著重要的推動者角色。
2. 信念體系 (Belief Systems)：每個聯盟都擁有一套層次分明的信念體系，包括：
   • 核心信念 (Core Beliefs)：這是聯盟最根本、最難以改變的價值觀和對世界的基本看法。
   • 中間信念 (Intermediate Beliefs)：這是對特定政策領域的較為具體的看法，例如對問題的診斷、對解決方案的偏好等。