114 年 國立中央大學法律與政府研究所法律組《行政法》

本題主要在探討行政處分的效力存續、行政訴訟類型以及行政機關函釋的拘束力問題。

一、丙應該提起何種訴訟類型？

丙的訴求是「確認系爭建造執照業已失效」以及「請求廢止系爭建造執照」。行政訴訟法對於「請求廢止」國家賠償以外的行政處分，並無直接訴訟類型。然而，丙的請求實質上是認為該建造執照已經因為逾期未開工而失效，因此希望透過訴訟來確認此一法律狀態。

1. 確認執照是否失效（確認之訴）：
   丙主張建造執照已因逾期未開工而失其效力，這是一種關於「法律關係」是否存在的爭議。根據行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與行政機關間，因公法上爭議而提起之訴訟，為行政訴訟。」而第8條第3項規定：「前項公法上爭議，除法律別有規定外，適用本法之規定。」又，行政訴訟法第4條第1項規定：「公法上之爭議，除依本法或其他法律提起訴願、再訴願者外，得依本法提起行政訴訟。」
   更具體而言，行政訴訟法第5條第2項第2款規定：「訴願之決定、行政處分，依訴願法或其他法律規定，得提起訴願者，為應經訴願程序。」本案丙係向 A 市政府工務局申請「確認系爭建造執照業已失效，並請求廢止系爭建造執照」，而 A 市政府工務局以「函復丙駁回」的方式為之。此駁回函，實質上是否為訴願前置之「行政處分」？
   丙的請求是「確認執照失效」，這涉及原處分（建造執照核發）是否已因法律規定（例如逾期未開工）而失效。若執照已失效，則原處分已失其效力，丙請求確認此法律狀態，應屬「確認之訴」。
   行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與行政機關間，因公法上爭議而提起之訴訟，為行政訴訟。」第4條第1項規定：「公法上之爭議，除依本法或其他法律提起訴願、再訴願者外，得依本法提起行政訴訟。」
   丙向市政府申請「確認執照失效」，市政府以「函復駁回」，此函復是否為行政處分？實務上，若行政機關就人民請求確認某法律關係或某行政處分效力存否的申請，為「駁回」之決定，該駁回函原則上可視為行政處分，應先提起訴願，再提起行政訴訟。
   丙的請求，一方面是確認執照失效，另一方面是請求廢止。若執照已失效，則無從廢止。因此，丙的核心請求是確認執照已失效。
   根據行政訴訟法第4條第1項及第8條第1項，人民與行政機關間因公法上爭議提起訴訟。行政訴訟法第5條第2項第2款規定：「訴願之決定、行政處分，依訴願法或其他法律規定，得提起訴願者，為應經訴願程序。」
   丙向市政府申請「確認執照失效」，市政府以「函復駁回」，此駁回函應可視為行政處分，丙應先提起訴願，再提起行政訴訟。
   丙的請求，實質上是對於「建造執照是否已經失效」此一法律關係存在與否的請求。因此，若該駁回函被視為訴願前置之行政處分，則丙應提起「訴願」後，再提起「撤銷訴訟」或「確認訴訟」。
   若認為該駁回函本身就是一個獨立的行政處分，則丙應先提起訴願，若訴願決定仍不利於丙，則可提起撤銷訴訟或確認訴訟。
   考慮到丙的請求是「確認系爭建造執照業已失效」，這屬於確認法律關係存否之訴，即「確認之訴」。行政訴訟法第8條第3項有概括規定，而第5條第2項第2款亦有提及，若無訴願前置義務，則可直接提起。
   然而，本案中，丙係向主管機關申請「確認」，主管機關以「函復駁回」，此駁回函應屬行政處分，故應先提起訴願。訴願決定後，若仍不服，則可提起行政訴訟。
   若訴願決定維持駁回，則丙可提起訴願之「撤銷訴訟」（撤銷訴願決定）或「確認訴訟」（確認執照已失效）。
   綜合來看，丙應先提起訴願，若訴願駁回，再提起確認訴訟，請求確認系爭建造執照已因逾期未開工而失效。

2. 請求廢止建造執照（形成之訴的變形）：
   「廢止」行政處分通常是形成之訴，但行政訴訟法並無獨立的「廢止訴訟」。若丙請求的是「廢止」，則需看其性質。然而，丙的核心主張是執照「已失效」，而非「應被廢止」。因此，確認之訴較為貼切。

結論： 丙應先提起訴願，若訴願決定不利，再提起確認訴訟，請求確認系爭建造執照已因逾期未開工而失效。

二、法院審理本案時應該以82年間的法律與事實狀態為基準時,還是以內政部105年函釋為基準法令?

此問題涉及「法律不溯及既往原則」以及「行政行為之維持」。

1. 法律不溯及既往原則：
   行政處分一經作成，其效力原則上應依當時的法律和事實狀態決定。本案中，建造執照係於82年核發，其效力存續與否，應依當時的法律（73年修正公布之建築法及其施行細則）以及當時的事實狀態（是否開工、是否展期等）判斷。
   建築法第54條規定了開工及展期期限。根據該條文，起造人應於領照後6個月內開工，並可申請展期3個月，逾期執照即作廢。甲於83年9月15日申請展期至83年9月15日，但迄今（110年）仍未實際開工。
   因此，在判斷執照是否失效時，應先檢視82年、83年間的法律規定及事實狀態。

2. 內政部105年函釋的適用：
   內政部105年的函釋，是針對「建築法第54條規定之意旨，乃著重於『開工日期』之申報備查」的解釋。此函釋的性質，屬於對法規的解釋。

本題主要測試考生對於憲法基本權利保障（言論自由）、法律明確性原則、比例原則，以及行政法上具體爭議的憲法解釋聲請問題。

一、行為時選罷法第53條第2項禁止於選前十日發布、報導、散布、評論或引述民意調查資料,是否牴觸憲法第11條人民言論自由之保障?(20分)

此問題涉及憲法第11條言論自由的保障範圍，以及國家對此自由進行限制時，是否符合憲法第23條的比例原則（包含法律保留、必要性、適當性）。

1. 言論自由的保障範圍：
   憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出版自由。」民意調查資料的發布、報導、散布、評論或引述，屬於意見表達的一種形式，屬於言論自由的保障範圍。

2. 法律限制的審查：
   國家對言論自由的限制，必須符合憲法第23條的規定，即不得逾越必要範圍，並應符合比例原則。

   • 法律保留原則：限制人民基本權利的法律，必須由法律明文規定。選罷法第53條第2項是法律，符合法律保留原則。
   • 目的正當性：限制言論自由的目的是為了維護選舉的公正性，防止不當影響選民判斷，避免民調影響選舉結果，此目的具有正當性。
   • 必要性（侵害最小原則）：
     • 立法者為何要禁止在投票日前十日發布民調？其理由通常是擔心此類資訊可能對選民的投票意向產生即時且難以釐清的影響，尤其是在投票前夕，選民可能來不及消化資訊或受其影響而改變投票意向，進而影響選舉的公正性。
     • 然而，是否必須採取「完全禁止」的方式？例如，是否可以要求加註免責聲明、提供調查方法、或僅禁止特定類型的民調？
     • 此處的關鍵在於，法院或大法官在審查時，會考量此種「禁止」的必要性。若有其他侵害較小但同樣能達成目的的方式，則此種嚴格的禁止就可能被認為不符必要性。
     • 大法官釋字第670號解釋曾涉及類似的「選前一定期間禁止報導或評論」的規定，當時大法官認為此種限制雖有其目的，但可能過度侵害言論自由。
   • 適當性（狹義比例原則）：
     • 禁止在選前十日發布民調，是否能有效達成維護選舉公正性的目的？
     • 此種限制是否對人民的言論自由造成過度侵害？
     • 大法官在審查時，會權衡言論自由的保障與選舉公正性之間的利益。

3. 大法官可能的判決方向：
   大法官可能會認為，雖然維護選舉公正性是重要目的，但選罷法第53條第2項採取「一律禁止」的方式，可能過度限制了人民的資訊獲取權及表達權。特別是，在資訊傳播多元的今日，完全禁止十天的資訊流通，可能與其聲稱的目的不成比例。大法官可能會指出，應有其他侵害較小的方式來達成相同目的。
   因此，大法官可能認為此規定 已牴觸憲法第11條人民言論自由之保障，至少在「完全禁止」的層面上，可能因為不符比例原則中的必要性而違憲。

結論： 該規定可能因過度限制言論自由，不符比例原則（必要性），而牴觸憲法第11條。

二、行為時選罷法第53條第2項所稱「發布」與「散布」之文義,是否不明確而違法律明確性原則?(15分)

此問題涉及法律明確性原則，即法律條文的文義必須清晰、具體，使人民得以預見其行為的法律後果。

1. 法律明確性原則：
   憲法保障人民權利，要求法律條文不得含糊不清，使人民無從預見其行為的法律效果。

2. 「發布」與「散布」的文義分析：

   • 發布 (Publish/Issue)：通常指首次將訊息公開揭露的行為。例如，民調機構公布其調查結果。
   • 散布 (Distribute/Disseminate)：指將已存在的訊息傳播給他人。例如，透過社群媒體轉傳他人發布的民調。
   • 在法律條文中，這兩個詞彙通常有其區別。例如，刑法上，散布猥褻物品罪，強調的是將已存在的物品傳播出去；而發布，則可能更側重於最初的公開。
   • 本案中，甲是「轉傳」系爭貼文，這顯然屬於「散布」的行為。而「發布」可能是指原 PO（乙市立委參選人丙）的行為。