115 年 國立中央大學法律與政府研究所政府組《行政法》
第 一 題
甲、乙兩公司於民國113年2月11日至3月23日間，基於單一行銷決策，委託多家電視頻道，在約一個半月期間內，反覆宣播「遠紅外線治療儀」藥物廣告（下稱系爭廣告）共76次。該廣告未經主管機關事前核准，依法屬違反藥事法關於非藥商不得為藥物廣告之規定。乙縣為主管機關，在甲宣播之初即已知悉上開廣告行為，惟並未即時命甲公司停止或先行裁罰，而係於事後，將該期間內之廣告播送行為，依不同播出日及播出頻道，切割為多個違規行為，以甲公司違反藥事法第65條規定，依同法第91條第1項及行政罰法第25條規定，於113年10月1日以同一裁處書對甲作成76次罰鍰處分，總共裁罰新臺幣（下同）1,520萬元。經甲以書面提出異議，申請復核遭駁回，復提起訴願，亦遭駁回後，提起行政訴訟，若您為甲之律師，如何主張以下兩個爭點：
(一)藥事法對藥物廣告所採取之事前審查制度，已對其商業言論構成不當限制,侵害憲法保障之言論自由 (25分)。
(二)甲之廣告播送行為係基於單一違法意思,屬接續犯,主管機關乙事後回溯性地按次裁罰,違反一行為不二罰原則 (25分)。
參考法條:
藥事法第24條「本法所稱藥物廣告,係指利用傳播方法,宣傳醫療效能,以達招徠銷售為目的之行為」。
藥事法第65條「非藥商不得為藥物廣告」。
藥事法第66條第1項「播藥物廣告時,應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞,申請中央或直轄市衛生主管機關核准,並向傳播業者送驗核准文件。原核准機關發現已核准之藥物廣告內容或刊播方式危害民眾健康或有重大危害之虞時,應令藥商立即停止刊播並限期改善,屆期未改善者,廢止之」。
藥事法第91條第1項「違反第六十五條…者,處新臺幣二十萬元以上五百萬元以下罰鍰」。
行政罰法第25條「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之」。
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本題主要在探討藥事法對藥物廣告事前審查制度是否違憲，以及行政機關就同一違法行為裁處多次罰鍰是否違反一行為不二罰原則。
【爭點一：藥事法事前審查制度是否侵害憲法保障之言論自由】
核心觀念：言論自由保障範圍、比例原則、管制商業言論之密度。
詳解：
藥事法第66條規定之藥物廣告事前審查制度，屬於對人民商業言論自由之限制。依據憲法保障人民基本權利之意旨，國家對人民基本權利之限制，須符合比例原則，即限制之手段必須符合目的之正當性、手段與目的之必要性、手段與目的之衡平性。
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目的之正當性：藥物廣告涉及民眾健康，為避免民眾因虛偽、誇大或未經核准之藥物廣告而受誤導，進而影響健康或延誤就醫，藥事法第66條事前審查制度，旨在維護國民健康，此目的洵屬正當。
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手段與目的之必要性：藥事法第66條規定，藥物廣告應於刊播前申請中央或直轄市衛生主管機關核准。此種「事前審查」制度，相較於事後裁罰，確實能更有效預防不實或誇大廣告對民眾的立即危害。然而，考量到我國憲法對於言論自由（包含商業言論）之高度保障，以及科技發展下資訊傳播之快速，對於是否仍有必要採取全面、嚴格的事前審查，值得商榷。例如，若能透過事後嚴格的查核與裁罰機制，輔以廣告內容的標示要求（如標明「廣告」字樣、揭露廣告主體等），是否能達成相同目的，而對言論自由之限制較為輕微。此外，事前審查的效率、判斷標準的客觀性，亦可能影響其必要性。
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手段與目的之衡平性：即使事前審查具有相當之必要性，但其限制密度是否與維護國民健康之目的相衡平，亦是關鍵。若事前審查流程過於冗長、審查標準過於嚴苛，或對廣告內容之限制已超出保護健康所必需之範圍，則可能構成不當限制。具體而言，本案廣告屬於「遠紅外線治療儀」，其是否被歸類為「藥物」，以及其廣告內容是否必然涉及醫療效能之宣傳，是判斷是否構成違規的關鍵。若僅為一般商品之宣傳，而受藥事法事前審查之拘束，則可能不符衡平原則。
初步主張（作為甲之律師）：
基於以上分析，甲之律師可以主張，藥事法第66條之藥物廣告事前審查制度，雖然目的正當，但其所採取的「事前審查」手段，可能過度限制了人民的商業言論自由。特別是若該「遠紅外線治療儀」並非藥事法上所定義之「藥物」，或其廣告內容並未涉及醫療效能之宣傳，則將廣告內容強制納入藥事法之事前審查，已逾越達成維護國民健康目的之必要範圍，構成對憲法保障言論自由之不當限制。
【爭點二：主管機關乙事後回溯性地按次裁罰，是否違反一行為不二罰原則】
核心觀念：行政罰法上之一行為不二罰原則、數行為與接續犯、單一違法意思。
第 二 題
中央主管機關依《食品安全衛生管理法》（下稱食安法）第15條第2項及第4項授權訂定之「動物用藥殘留標準」第3條及其附表，就進口肉品中乙型受體素（包含萊克多巴胺）規定安全容許量標準，並明確不採取「零檢出」制度。其後，多個直轄市及縣市議會主張基於地方自治權，分別制定或修正食品安全相關自治條例，明定轄內不得販售或供應檢出萊克多巴胺之肉品，實質上採取比中央法規更嚴格之「零檢出」標準。中央機關認為，這些直轄市、縣（市）自治條例就同一事項另行訂定更嚴格標準，已侵害中央立法權限，遂函告相關自治條例無效或不予核定。這些地方議會則主張，依司法院釋字第738號解釋，地方自治條例就地方自治立法事項得訂定比中央法律規定更為嚴格之要求，故地方議會得就進口肉品中乙型受體素（包含萊克多巴胺）容許量標準，訂定零檢出標準。
試問，依照憲法法庭111年憲判字第6號判決：
(一) 本案地方議會是否得就同一食品安全事項，訂定比中央法規更嚴格之標準 (25分)?
(二) 本案與釋字第738號有無不同 (25分)?
參考法條:
憲法第107條第11款規定,國際貿易政策由中央立法並執行之。
憲法第108條第1項第3款「商業」、第10款「二省以上之……農牧事業」、及第18款「公共衛生」事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之。
憲法第110條第1項第1款「縣……實業……」及第5款「縣……漁牧……」均屬縣立法事項。
食品安全衛生管理法第15條第1項第5款「食品或食品添加物有下列情形之一者,不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列:五、殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量」。
食品安全衛生管理法第15條第2項「前項第五款..殘留農藥或動物用藥安全容許量…,由中央主管機關會商相關機關定之」。
食品安全衛生管理法第15條第4項「國內外之肉品及其他相關產製品,除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外,不得檢出乙型受體素」。
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本題主要在探討地方自治團體在食品安全事項上，是否得制定比中央更嚴格的標準，以及本案與釋字第738號解釋的關聯性。
【爭點一：地方議會是否得就同一食品安全事項，訂定比中央法規更嚴格之標準】
核心觀念：中央與地方權限劃分、地方自治權、中央法規與地方自治條例的位階關係、憲法法庭111年憲判字第6號解釋意旨。
詳解：
本案涉及地方自治團體就食品安全事項，制定比中央法規更嚴格的「零檢出」標準，是否侵害中央立法權限，以及是否符合憲法上地方自治權的保障。
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憲法上的權限劃分：
- 憲法第107條第11款規定，國際貿易政策由中央立法並執行。進口肉品涉及國際貿易，此為中央權限。
- 憲法第108條第1項第3款、第10款、第18款將「商業」、「農牧事業」、「公共衛生」等事項，列為中央立法事項，或交由省縣執行。食品安全衛生管理法（食安法）即為中央就此等事項所制定之法律。
- 憲法第110條第1項第1款、第5款則將「縣之實業」、「縣之漁牧」等列為縣立法事項。
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食安法之規定：
- 食安法第15條第1項第5款禁止殘留農藥或動物用藥含量超過安全容許量之食品販賣。
- 食安法第15條第2項規定，安全容許量由「中央主管機關」會商相關機關訂定。
- 食安法第15條第4項則明確規定，國內外肉品不得檢出乙型受體素，但有例外，即「除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外」。此條文顯示，中央主管機關已就乙型受體素訂定了「安全容許量標準」，且「不採取零檢出制度」。
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地方自治團體制定嚴格標準的權限：
- 地方自治團體依據地方自治權，固然可以就其自治權限範圍內，制定優於中央法律的自治法規，以保障地方居民的權益。
- 然而，此種地方自治權限的行使，不得與國家整體利益、憲法基本國策相牴觸，亦不得侵害中央的立法權限。
- 在食品安全衛生管理上，中央主管機關基於全國一致的公共衛生考量、國際貿易協商、風險評估等因素，所訂定的安全容許量標準，具有全國統一性及代表性。地方自治條例若就同一事項，制定更為嚴格的「零檢出」標準，實質上已與中央法規的規定產生衝突，並可能干擾中央對國際貿易、食品安全管理的一致性政策。
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憲法法庭111年憲判字第6號判決意旨：
- 該判決肯認地方自治團體在特定事項上，得制定比中央更嚴格的標準，以提供更高品質的公共利益。
- 然而，判決也強調，地方自治團體不得僅因其認為「更嚴格」即任意制定與中央法規相衝突的規定，而應優先考量中央法規的意旨、整體國家利益，並確保其措施符合比例原則。
- 特別是涉及中央立法權限、國際貿易、國家整體政策協調事項，地方自治團體的裁量空間相對較小。
- 在食安法第15條第4項已明確授權中央主管機關訂定安全容許量標準，且不採取零檢出制度的情況下，地方自治條例若逕行採取「零檢出」，則被認為與中央法規的意旨有重大衝突。
初步主張（作為甲之律師）：
本案地方議會主張，得依據地方自治權，制定比中央更嚴格的「零檢出」標準。然而，此舉已與中央食安法第15條第4項所定之「安全容許量標準」產生實質衝突。