114 年 國立臺灣大學法律系碩士班戊組《財政法》

本題主要在探討特別預算的編列與適用時機，以及其與總預算、預算年度原則、預算永續原則的關係。

(一) 特別預算編列的合法性與相關原則的違反：

1. 特別預算之法源與要件：根據《預算法》第23條規定，政府歲出預算，應依國家經濟社會發展計畫，在「年度總預算」內為之。但遇有下列情形之一時，得增列預算，依預算法之規定，為「特別預算」：
   (1) 戰事或依條約有緊急需要時。
   (2) 國家經濟發生重大變故時。
   (3) 因重大災害或意外事件，需要為之時。
   (4) 依法律或國際條約，為履行國家義務時。
   (5) 其他具有重大及緊急性質，並經立法院同意時。
   本案潛艦採購案，若其目的為「抗中保台任務」，且被認定為具有「重大及緊急性質」，則有機會符合第(5)款要件，但仍需立法院同意。若僅係例行性之國防建設計畫，則應編列於年度總預算內。

2. 預算年度原則：依《預算法》第5條規定，預算應以「年度」為單位。特別預算雖不受年度總預算之限制，但其編列仍應有其期間，且不能無限期延長。本案潛艦採購案編列14年，若此期間包含於一或多個會計年度內，則符合預算年度原則。然而，若其編列期間過長，且與年度總預算之編列與執行脫節，則有違反預算年度原則之虞。

3. 預算永續原則：預算永續原則（或稱預算平衡原則、量入為出原則）係指政府支出應與其財源相互配合，避免產生過度的財政赤字，影響政府長期財政穩健。特別預算若金額龐大且編列期間長，可能對國家財政造成沉重負擔，若未妥善規劃財源，可能違反預算永續原則。本案編列2,000多億元，若未充分說明其財源的穩定性與合理性，且其期間長達14年，確實可能引發違反預算永續原則的疑慮。

本題主要探討我國現行針對汽車使用者所課徵的各項費用，其法律性質、目的，以及在淨零減碳趨勢下的合理性與未來發展。

(一) 上述各項費用的法律依據與法律性質：

1. 使用牌照稅：

   • 法律依據：《使用牌照稅法》。
   • 法律性質：屬於「稅捐」的一種，性質上為「使用行為稅」，係對汽車使用牌照所課徵的稅。其主要目的為獲取財政收入，並藉由差別稅率（依排氣量）間接達到節能或環保的目的。

2. 汽車燃料使用費：

   • 法律依據：《公路法》第27條，由中央主管機關（交通部）依據汽車運輸業管理規則等相關規定徵收。
   • 法律性質：性質上為「規費」或「使用費」，係針對使用汽油、柴油等燃料的車輛所課徵。其主要目的為支應與汽車燃料使用相關的公路養護、修建及管理等費用，具有「使用者付費」的色彩。

3. 貨物稅：

   • 法律依據：《貨物稅條例》。
   • 法律性質：屬於「間接稅」，係對貨物出廠或進口時所課徵的稅。針對汽車而言，係對汽車整車或底盤課徵，其性質為「消費稅」或「產製/進口階段稅」。目的為增加財政收入，並可透過差別稅率（如對大排氣量汽車課徵較高稅率）來影響消費行為。

4. 空氣污染防制費：

   • 法律依據：《空氣污染防制法》及其施行細則。
   • 法律性質：屬於「特別公課」或「環境規費」。係為達到改善空氣品質、防制空氣污染之目的而課徵。其對象為空氣污染物之排放者（包含汽車排放），具有「污染者付費」的色彩，其收入應專用於空氣污染防制工作。

5. 高速公路通行費：

   • 法律依據：《公路法》第27條，由高速公路主管機關（如高速公路局）收取。
   • 法律性質：屬於「規費」或「使用費」，係對使用高速公路的車輛所課徵。具有明顯的「使用者付費」原則，其收入用於高速公路的養護、修建及管理。

(二) 重複課徵疑慮與整合之必要：

1. 重複課徵疑慮：

   • 目的之重疊：上述各項收費，在某種程度上都與車輛的使用、燃料消耗、污染排放等行為有關，且部分收入可能最終都用於道路建設或環境改善，因此可能產生目的上的重疊。
   • 課徵對象之重疊：汽車所有人或使用者，同時面臨多項收費，若未釐清各項收費的獨立性與必要性，可能讓民眾感到負擔過重。例如，貨物稅是在購買汽車時課徵，而牌照稅、燃料費、空污費、通行費則是在使用過程中持續課徵。
   • 淨零減碳目標下的檢討：在追求淨零減碳的目標下，過去以排氣量為主的牌照稅、貨物稅，或以燃料消耗為主的燃料費，可能無法有效引導行為改變。而空污費和通行費則具有外部性導向的色彩。

2. 整合之必要：

   • 提升稅制效率與公平性：整合有助於釐清各項收費的真正目的，避免因目的不明確而產生的資源錯置。

本題為綜合題，主要在探討我國財政收支劃分法修正案的內容，包括垂直與水平分配的變動，以及其對地方政府財政自主權、事權劃分、地方財政均等化、中央對地方補助的影響，並檢討地方政府非法定社福支出與補助款扣減的爭議。

(一) 財政收支劃分法修正案的贊成與反對觀點：

1. 贊成觀點：

   • 強化地方財政能力，落實財政自主：修正案大幅提高中央統籌分配給地方的稅收比例（特別是營業稅從40%提高至100%），將有助於增加地方政府的財政收入，使其有更多資源用於地方建設與公共服務，落實財政自主。
   • 促進地方財政均等化：修正案在水平分配部分，調整了普通統籌分配的權重，特別是增加對直轄市、縣(市)的分配比例，並改變了分配指標（如增加人口指標權重），旨在縮小地方政府間的財政差距，促進財政均等化。
   • 符合財政紀律要求：新法要求中央對地方的一般性補助款不得少於前一年，有助於確保地方政府在規劃財政時具有一定的穩定性與可預測性，避免因中央補助變動而產生衝擊。
   • 中央財政釋出壓力：中央釋出3,753億元財源，占整體歲入9%，顯示中央體認到地方財政的壓力，並透過修法釋出部分財權，有助於減輕中央的財政負擔，讓地方政府更積極地面對財政責任。

2. 反對觀點：

   • 中央財權過度釋放，影響國家總體財政規劃：批評者認為，營業稅100%統籌分配給地方，將導致中央在財政收入上喪失重要的稅源，可能影響國家整體財政的穩定性與調控能力。
   • 水平分配仍有疑慮，未能完全解決財政不均：雖然新法調整了分配指標，但仍有認為其分配機制不夠完善，特別是對於資源較少、但需求較大的縣市，可能仍無法獲得足夠的支持。例如，人口指標權重雖增加，但其他指標的調整是否足夠，仍待觀察。
   • 對地方政府事權劃分未同步檢討：修法僅著重於「財權」的分配，但地方政府的「事權」（即權責範圍）並未同步檢討，可能導致地方政府雖獲得更多財源，但仍受制於中央的事權劃分，無法真正發揮財政自主。
   • 中央對地方補助的「地板條款」可能扭曲地方財政紀律：要求一般性補助不得少於前一年，可能導致地方政府過度依賴中央補助，甚至因此增加非法定社會福利支出，形成「乞討式財政」，不利於地方財政紀律的建立。

(二) 「財權」與「事權」的連結：

1. 財權與事權的定義：

   • 財權 (Fiscal Power)：指政府對財政資源的支配權，包括課稅權、舉債權、財產收入權等，以及如何分配財政收入的權力。
   • 事權 (Functional Power/Responsibility)：指政府應負責提供的公共事務與服務的範圍，例如教育、衛生、交通、社會福利等。

2. 連結的理論基礎：

   • 有效率的公共服務提供：公共服務的提供應與其財政來源相配合。地方政府若要有效率地提供符合其轄區需求的公共服務（事權），就必須擁有足夠且穩定的財政資源（財權）。
   • 責任與權力對等原則：地方政府的權責應相符。若地方政府被賦予了某項公共服務的責任（事權），就應有相對應的財政權力來支應。反之，若地方政府掌握了較多的財權，也應相應地承擔更多的公共服務責任。

3. 具體連結方式：

   • 事權下放與財權匹配：當中央政府將某項公共事務的責任（事權）下放給地方政府時，應同時將其所需的財政資源（財權），透過稅收劃分、財產劃分或補助方式移轉給地方政府，確保地方政府有能力執行該項事權。
   • 財權自主與事權擴張：若透過修法，地方政府獲得了較大的財政自主權（如增加統籌分配稅），則應鼓勵地方政府根據其在地需求，擴張或調整其事權的範圍，以更貼近民意。
   • 事權與財權的定期檢討：應建立定期檢討機制，定期評估地方政府的事權範圍與其財權是否匹配，並根據社會變遷與發展趨勢進行調整。
   • 財政責任與事權的連動：在事權劃分上，也應考慮到地方政府的財政負擔能力。例如，某些需要大量財政支出的事權，若中央政府不願移轉相應財權，則應由中央政府直接負責或提供充足的指定補助。

4. 本次修法下的檢討：本次修法大幅增加了地方政府的財權，但對事權的劃分並未有同步檢討。這可能導致地方政府雖有更多財源，但仍受限於中央的事權劃分，無法完全自主地運用這些資源。因此，未來應進一步檢討事權與財權的配合。

(三) 水平分配是否更能解決地方政府間分配不均的問題：

1. 水平分配的目的：水平分配旨在解決地方政府之間因財政能力差異而造成的資源分配不均問題，使各地方政府都能有基本財政能力提供公共服務。
2. 新法調整的重點：
   • 提高普通統籌分配的比例：從94%提高至96%，增加可供分配的彈性。
   • 調整分配指標：
     • 直轄市、縣(市)的分配指標，將營利事業營業額權重從15%（原縣市）或50%（原直轄市）大幅調降至30%，並大幅提高人口指標權重至45%。
     • 新增「房屋稅、地價稅及土地增值稅成長率」權重10%、非稅課收入占自籌財源比率權重5%。
     • 原基準財政收支差短權重85%（縣市）被移除。
   • 增加對離島三縣市的分配。
3. 影響評析：
   • 人口指標權重增加的影響：人口多的直轄市、縣市將獲得更多分配，這在一定程度上反映了人口密度高、公共服務需求大的地區，但可能不利於人口較少但面積廣大、基礎設施需求高的縣市。
   • 移除基準財政收支差短權重：原基準財政收支差短權重85%（縣市）的移除，可能減弱了對財政困難縣市的直接補貼力度，轉而依賴其他指標。
   • 新增成長率與自籌財源指標：新增「成長率」和「自籌財源比率」等指標，有助於鼓勵地方政府積極發展經濟、增加稅收，並提升財政效率。這對經濟發展較快、財政自給率較高的地區有利。
   • 對離島三縣市的特別照顧：增加對離島的分配，體現了對其特殊地理環境與發展需求的考量。
4. 結論：
   • 有改善，但非完美：此次修法在水平分配上進行了較大的調整，試圖透過新的權重分配來解決地方財政不均問題，特別是增加了人口指標的權重，並納入成長指標，有助於更全面地反映地方需求與發展潛力。
   • 仍有潛在問題：然而，由於權重調整的具體效益仍待實證檢驗，且各地方政府的財政狀況、發展潛力、地理條件差異極大，新的分配機制是否能完全解決所有地方政府間的分配不均問題，仍有待觀察。例如，對於土地面積大、人口少、但基礎設施維護成本高的地區，新的分配機制可能仍不敷使用。

(四) 統籌分配稅款與補助款的異同、修法理由與可能衍生問題：

1. 異同比較：

   項目	統籌分配稅款	補助款
   性質	地方政府依法律規定，由中央政府按一定公式分配的經常性歲入。	中央政府依據特定目的、計畫或政策，將財政資源移轉給地方政府的款項。
   法律依據	《財政收支劃分法》。（垂直與水平分配）	各項法律、行政命令、中央對地方的各項計畫。