113 年 國立政治大學公共行政學系碩士班《行政學》

本題主要在探討功績制（meritocracy）的概念、在民主體制下的運作方式，以及其潛在的缺失。

核心觀念： 功績制是現代公共行政中人事管理的重要原則，強調基於能力、才學、績效來選拔、任用、晉升公務人員，以追求效率與公平。

詳解：

1. 功績制的意涵 (Meritocracy)：
功績制的核心在於「 merit 」，即個人的能力、才學、績效或貢獻。其基本精神是，個人的職位、報酬、晉升等應基於其所展現的「功績」，而非出身、背景、人脈、政治關聯或恩庇關係。在公共行政領域，功績制意味著公務人員的任用應當是專業化、制度化且基於能力的，以確保政府的有效運作與公共服務的品質。

2. 在當今民主體制下的具體運作：
在民主體制下，功績制主要透過以下機制來運作：

• 公開招考與考試制度： 這是功績制最經典的體現。透過標準化、公開化的考試（如筆試、口試、測驗），篩選出具備所需知識、技能與潛能的應考人。例如，各國公務人員特種考試、高普考等。
• 職位分類與層級制度： 根據職務的性質、複雜度與所需能力，將公務職位進行分類，並建立明確的職等與職級，使晉升有明確的階梯。
• 績效評估與獎懲制度： 定期對公務人員的工作表現進行評估，並作為晉升、調薪、獎勵或懲處的依據。這鼓勵公務人員持續提升績效。
• 專業訓練與發展： 提供在職訓練、進修機會，協助公務人員更新知識、提升技能，以適應不斷變化的公共事務需求。
• 任免的法規保障： 透過法律規定，限制長官隨意任免或懲處公務人員的權力，保障公務人員的穩定性，使其能專心於職務，不受政治干擾。

本題要求運用三個公共行政學概念，分析警察體系中出現的現象及其因果關係。情境描述了基層員警在辦理刑案時，面臨來自上層主管的壓力，要求更改案由以「降低」特定刑案發生率，甚至以蓋章作為威脅，造成員警的困境。

核心觀念： 此情境涉及績效指標的扭曲、組織壓力、官僚體系的運作困境，以及基層公務人員的倫理抉擇。

詳解：

以下運用三個公共行政學概念進行分析：

1. 績效指標的扭曲與「數字出政」 (Distortion of Performance Indicators & "Governing by Numbers")

• 現象說明： 故事中的主管為了達成「降低某一些列管刑案的發生率」的績效目標，試圖透過改變案由的方式來達成。這是一種典型的「數字出政」現象，即過度依賴量化指標來衡量績效，而忽略了指標背後真實的社會問題或服務品質。
• 因果關係： 當組織過度追求量化績效（如特定刑案發生率下降），且未建立有效的監督機制時，就容易產生績效指標的扭曲。基層人員為了避免壓力或懲罰，可能採取「應付」或「鑽漏洞」的方式，例如將詐欺改為妨害電腦使用，或將竊盜改為侵占，以「美化」數據。這種做法不僅無法解決根本問題，反而可能掩蓋真實的社會狀況，使政策制定者無法掌握真實資訊，進而影響後續的決策。主管以蓋章作為威脅，正是這種績效壓力層層傳遞的結果。

2. 組織壓力與官僚權力 (Organizational Pressure & Bureaucratic Power)

• 現象說明： 故事中，主管利用其職權（如蓋章權、考績權、懲處權）向基層員警施壓，要求他們配合更改案由。這反映了官僚體系中權力運作的現實。
• 因果關係： 官僚組織為了維持運作效率與達成目標，會形成層層的責任與壓力。上級主管為了對其上級負責，會將壓力向下傳遞。

本題屬於申論題，要求考生定義「行政裁量」（administrative discretion），闡述其在第一線基層公務人員（street-level bureaucrats）工作中可能引發的倫理問題，並提出改善公共倫理的政府改革建議。

核心觀念： 行政裁量是公務人員在執行法律、政策時，基於專業判斷而享有的自由空間。然而，這種自由空間若運用不當，可能引發倫理爭議。

詳解：

1. What is "administrative discretion"? (行政裁量是什麼？)

Administrative discretion refers to the freedom or flexibility that public officials have in making decisions or taking actions when the law or policy does not provide a clear, specific, or complete set of rules for every situation. It arises when a law is vague, ambiguous, or incomplete, or when the unique circumstances of a case cannot be fully anticipated by general rules. Discretion allows public servants to apply general principles to specific facts, to interpret ambiguous statutes, and to make choices among alternative courses of action, often based on their professional judgment, experience, and expertise.

2. How would the discretionary power generate some potential administrative ethical issues in the workplaces of street-level bureaucrats in Taiwan? Thoroughly explain the potential connection with supporting examples.
（在台灣第一線基層公務人員的工作場所，裁量權會如何產生潛在的行政倫理問題？請詳盡闡述其潛在關聯，並輔以實例說明。）

Street-level bureaucrats (SLBs), such as police officers, social workers, teachers, and front-line public health officials, often exercise significant discretion because they are the primary point of contact between the government and citizens. They encounter a wide variety of situations, many of which are unique and complex, and they must interpret and apply broad policies and laws in real-time. This discretion can lead to several ethical issues:

• Inconsistent Application of Rules and Laws (規則與法律適用不一致)：

  • Explanation: Because SLBs have discretion, similar cases might be treated differently by different officials, or even by the same official at different times. This can lead to perceptions of unfairness and inequity.
  • Example: A police officer might decide whether to issue a warning or a fine for a minor traffic violation based on their judgment of the driver's attitude or the specific circumstances. Two drivers committing the same offense might receive different outcomes, leading to claims of favoritism or bias. In Taiwan, a social worker deciding on the eligibility for certain welfare benefits might interpret the vague criteria differently for different families, leading to inconsistent support.

• Bias and Discrimination (偏見與歧視)：

  • Explanation: Discretionary power can be influenced by an official's personal biases, prejudices, or stereotypes, whether conscious or unconscious. This can result in discriminatory treatment of certain groups of citizens.
  • Example: A police officer dealing with a suspect might be influenced by their ethnicity, perceived social class, or gender, leading to harsher treatment or more scrutiny than warranted. Similarly, a housing inspector might use their discretion to overlook violations for businesses owned by individuals with whom they have personal connections, while strictly enforcing rules for others.

• Corruption and Abuse of Power (貪腐與濫用權力)：

  • Explanation: Discretionary power can create opportunities for corruption, such as bribery, extortion, or nepotism, especially in environments with weak oversight and accountability mechanisms.
  • Example: A building permit officer might use their discretion to delay or expedite permits based on receiving "favors" or bribes. A public health official might use their discretion in issuing licenses or approvals in exchange for personal gain. The scenario in Question 2, where a police supervisor pressures subordinates to alter case types for statistical purposes, is a form of abusing discretionary power to meet performance targets, albeit not typically financial corruption but still an ethical breach.

• "Going Native" or Policy Subversion (「在地化」或政策顛覆)：

  • Explanation: SLBs, due to their close contact with citizens and specific local conditions, might develop their own understanding or interpretation of policies that deviates significantly from the original intent, a phenomenon sometimes called "going native."

本題要求考生從政策過程、跨域治理、協力治理以及公共價值等角度，分析「垃圾焚化場」政策議題的複雜性，並探討其協力治理的可行性與挑戰，以及中央與地方政府在其中所考量的公共價值。

核心觀念： 政策過程、跨域治理、協力治理、公共價值、環境正義、永續發展。

詳解：

1. 「垃圾焚化場」為何是一個複雜的跨域政策議題？ (以政策過程任一階段為例)

我們可以從「政策執行階段」來闡釋其複雜性。

• 現象說明： 垃圾焚化場的興建與營運，涉及環境保護、公共衛生、區域發展、土地利用、經濟效益、居民溝通、技術管理、廢棄物處理量能等眾多面向。即使政策目標（如處理垃圾、追求環境正義）明確，但在執行過程中，會面臨多重挑戰。
• 學理闡釋 (以政策執行為例)：
  • 執行者的多樣性與利益衝突： 垃圾焚化場的執行涉及中央（環境部）、地方政府（環保局、都發局）、焚化爐營運商（公營或民營）、居民（鄰避效應）、環保團體、產業（廢棄物產生者）等眾多行動者。這些行動者擁有不同的利益、價值觀與知識，例如，地方政府可能因民意壓力而反對興建，居民擔心健康與房價而抗議（鄰避效應），營運商追求利潤，中央則需達成全國垃圾處理目標。
  • 資源限制與能力不足： 地方政府可能面臨財政、人力、技術等資源不足的問題，難以有效監管焚化場的營運，或進行必要的擴建以應對不斷增加的垃圾量。
  • 政策目標的模糊或衝突： 「永續城市」、「環境正義」與「垃圾處理量能」之間可能存在張力。過度追求處理量能可能犧牲環境品質，而過度強調環境正義（如居民的反對）可能導致處理量能不足。
  • 資訊不對稱： 營運商與政府之間，或政府與民眾之間，可能存在資訊不對稱，例如焚化場的實際排放數據、技術可靠性等，影響決策的品質與公眾的信任。
  • 外部性問題： 焚化場的營運會產生空氣污染、噪音、交通衝擊等負面外部性，這些影響往往超出單一行政區的範圍，需要跨區域協調。

因此，「垃圾焚化場」的政策議題，因其涉及眾多行動者、利益衝突、資源限制、目標衝突、資訊不對稱及外部性等問題，使其成為一個典型的複雜跨域政策議題。

2. 此議題進行協力治理 (collaborative governance) 的可能性與困難為何？

• 可能性：

  • 共同的必要性： 垃圾處理是所有地區共同面臨的嚴峻挑戰，缺乏任何一方單獨解決的能力，這為協力治理提供了動機。
  • 提升決策品質與合法性： 透過讓不同利害關係人（中央、地方、居民、環保團體、產業）參與決策過程，可以匯集多元的知識與觀點，更全面地理解問題，並提高決策的合法性與公眾接受度。
  • 分散風險與成本： 協力治理可以分擔決策、執行與監督的責任，分散單一政府部門的壓力與風險。
  • 促進信任與關係建立： 參與式的協商過程有助於建立不同行動者之間的信任，打破過去對立的關係，為長期合作奠定基礎。
  • 創新解決方案： 跨領域的對話可能激發出創新的技術、管理模式或政策設計，例如，發展更先進的廢棄物分類回收技術，或設計更有效的垃圾減量措施。

• 困難：

  • 行動者眾多與利益難協調： 如前所述，涉及的行動者眾多，各方利益差異大，立場可能截然不同，協調過程可能曠日廢時，甚至陷入僵局。
  • 權力不對等： 中央政府、大型企業與地方政府、居民團體之間存在顯著的權力差異，弱勢方可能在協商過程中處於不利地位，難以充分表達意見。
  • 資訊不對稱與信任赤字： 過去的歷史經驗（如資訊不公開、決策不透明）可能導致行動者之間缺乏信任，難以分享真實資訊，阻礙協力的進行。
  • 協商成本高昂： 召開會議、資訊收集、專家諮詢、協商談判等都需要投入大量時間、人力與財力。
  • 缺乏明確的決策與執行機制： 協力治理的成果如何轉化為具體的決策與執行行動，以及如何追究責任，可能缺乏明確的機制。