111 年 國立成功大學法律學研究所甲組《行政法》

本題主要在探討行政管轄權競合及行政罰法的適用問題。

核心觀念：

1. 行政管轄權競合：當事件發生於兩個以上行政機關管轄區域的交界處時，如何判斷哪個機關具有管轄權。
2. 行政罰法之適用：針對違法行為，應如何依據行政罰法進行裁罰。

解題思路：
首先，要判斷A與B稽查員的身分，他們是臺北市政府環境保護局的稽查員，這意味著他們主要的職權範圍是臺北市。然而，事件發生在新店溪，而新店溪位於臺北市與新北市的交界處。

1. 行政管轄權的判斷：

   • 屬地原則：行政管轄權通常以行為地為判斷標準。在本案中，傾倒行為發生在新店溪，而新店溪橫跨臺北市與新北市，屬於兩市的交界處。
   • 管轄權競合的處理：依據《行政程序法》第14條及相關實務見解，發生管轄權競合時，應由相關機關協調定之；若無法協調，應報請其共同上級機關或中央目的事業主管機關來指定管轄。
   • 緊急情況下的處理：在緊急情況下，例如為了立即阻止污染擴大或制止違法行為，稽查員A與B可以先行依據其現有的職權進行處理，例如要求業者停止行為、蒐集證據，並立即通知相關管轄機關。
   • 具體適用：由於事件發生在兩市交界，A與B作為臺北市環保局的稽查員，他們有權在臺北市轄區內執行職務。若傾倒行為同時發生於兩市，則臺北市環保局與新北市環保局均可能具有管轄權。此時，A與B應立即聯繫新北市環保局，並協調由哪個機關負責後續的調查與裁罰。若無法立即協調，則可先由發現地（例如A、B發現時所處的具體位置，若能判斷屬於哪一市的範圍內）的機關先行處理，並同時通知另一方。

2. 行政罰的適用：

   • 法律保留原則：行政罰的處罰必須要有法律授權。在本案中，傾倒有毒事業廢棄物顯然違反環保法規。
   • 行為人：行為人是業者C。
   • 違法行為：非法傾倒有毒事業廢棄物。
   • 管轄機關的裁罰權：依據《廢棄物清理法》等相關規定，環保機關有權對此類行為進行裁罰。

本題主要探討行政救濟中的「延宕效力」（停止救濟效力），並分析我國訴願與行政訴訟在此議題上的規定、原則、學說與實務見解。

核心觀念：

1. 延宕效力（停止救濟效力）：指人民提起行政救濟（如訴願、行政訴訟）後，原處分暫停執行或效力暫時停止的法律效果。
2. 訴願法與行政訴訟法中延宕效力的規定：分析兩法對於延宕效力的明文規定及例外。
3. 原則：探討我國法制在處理延宕效力時所採取的原則，如「原則上無延宕效力，但法律有特別規定者為例外」原則。
4. 學說與實務見解：介紹學者及法院對於延宕效力範圍、例外情況的解釋與爭議。

解題思路：
首先，定義「延宕效力」，接著逐一分析訴願與行政訴訟的相關規定，最後整合學說與實務見解。

1. 延宕效力（Suspensiveffekt）的定義：
   延宕效力，又稱停止救濟效力或停止執行效力，是指人民對行政機關的處分提起行政救濟時，該原處分暫時停止執行或其效力暫停發生的法律效果。其目的在於防止原處分在行政救濟程序終結前就對人民產生無法彌補的損害，保障人民權益。

2. 我國訴願法與延宕效力：

   • 原則上無延宕效力：依據《訴願法》第9條第1項規定：「提起訴願，應於處分書送達或通知期滿之次日起三十日內為之。……」同法第87條第1項規定：「訴願之提起，除法律另有規定外，不得停止原處分的執行。」這明確揭示了訴願法採取「原則上無延宕效力」的態度。
   • 例外規定（有延宕效力之情形）：
     • 《訴願法》第87條第1項後段：「……但依訴願法提起訴願者，其原處分得依職權停止執行。……」此處「得」字表示並非當然停止，而是由訴願管轄機關（訴願會）「得」依職權停止執行。
     • 《訴願法》第87條第2項規定：「原處分之執行，會對公益有重大危害者，得依職權停止執行。」這也屬於職權停止執行的情況。
     • 《訴願法》第87條第3項規定：「訴願人、訴願引案機關或訴願會認為原處分的執行會對公益或訴願人權益有重大危害時，得依職權或依申請，停止原處分的執行。」此項是明文規定了人民得申請停止執行，以及訴願會得依職權或依申請停止執行。
   • 結論：我國訴願法採取「原則上無延宕效力，但法律另有規定者」的模式，並賦予訴願機關依職權或依申請停止執行原處分的權力。

3. 我國行政訴訟法與延宕效力：

   • 原則上無延宕效力：依據《行政訴訟法》第113條第1項規定：「提起行政訴訟，應於處分書送達或通知期滿之次日起三十日內為之。」同法第116條第1項規定：「提起行政訴訟，除法律另有規定外，不得停止原處分的執行。」這同樣表明行政訴訟法也採取「原則上無延宕效力」的立場。
   • 例外規定（有延宕效力之情形）：
     • 《行政訴訟法》第116條第1項後段：「……但依本法提起行政訴訟者，其原處分得依職權停止執行。」與訴願法類似，法院「得」依職權停止執行。
     • 《行政訴訟法》第116條第2項規定：「原處分的執行，會對公益有重大危害者，得依職權停止執行。」
     • 《行政訴訟法》第116條第3項規定：「原告或訴願引案機關認為原處分的執行會對公益或原告權益有重大危害時，得依職權或依申請，向管轄法院申請為停止原處分之裁定。」此項明確賦予原告申請停止執行裁定的權利，並由法院作成裁定。
   • 結論：我國行政訴訟法亦採取「原則上無延宕效力，但法律另有規定者」的模式，並賦予法院依職權或依申請停止執行的權力。

4. 採取的原則：
   我國法制在處理延宕效力時，基本上採取「原則上無延宕效力，但法律明定例外或賦予機關依職權或依申請停止執行之權力」的原則。此原則的目的在於兼顧人民的權益保障（避免原處分在救濟程序中造成無法彌補的損害）與行政效率（避免不當的停止執行影響行政的穩定性與公權力的行使）。

本題旨在探討「程序民營化」的概念、其與實質民營化、功能民營化的差異，並連結至我國現行行政法制，分析以程序民營化為基礎的法律規範結構與內涵。

核心觀念：

1. 程序民營化 (Procedural Privatization)：指將國家或公法主體原應自行執行之公權力事務，透過法律程序，委託或授權給私人（公法人或私法人）來執行，而國家仍保有監督、管理及最終責任。
2. 民營化類型：區分程序民營化、實質民營化、功能民營化。
3. 行政法制建構：分析我國現行行政法制中，哪些屬於程序民營化的體現，以及其法律結構與內涵。

解題思路：
首先，定義程序民營化，並闡述其三個面向。接著，釐清其與其他民營化類型的差異。最後，結合實例分析我國行政法制，並探討其法律結構與內涵。

1. 程序民營化之三個面向：
   程序民營化作為一種獨立的民營化類型，其核心在於「程序」的委託或授權，而非國家權力本身的轉移。其三個面向可以從以下角度理解：

   • 公權力行使的委託/授權：這是最核心的面向。程序民營化是指將本應由公權力主體（國家、地方自治團體等）依法行使的公權力事務，透過法律程序（如委託、特許、授權、委辦等），移轉由私人（包括公法人、私法人、非營利組織等）來實際執行。
   • 國家監督與最終責任的保留：雖然公權力事務的執行由私人承擔，但國家並不因此喪失對該事務的監督、管理權，以及對最終公共利益實現的最終責任。國家透過法律、契約、行政指導、檢查等方式，確保私人能依循法律規定、符合公共利益來執行公權力。
   • 法律程序的建構：程序民營化需要有明確的法律基礎和程序規範，來界定公權力委託/授權的範圍、條件、私人的權利義務、國家監督的方式、救濟途徑等。這意味著需要建構一套相應的行政法規，以規範私人執行公權力時的行為，並保障人民權益。

2. 程序民營化與實質民營化、功能民營化之差異：

   • 實質民營化 (Substantive Privatization)：
     • 核心：指將國家原先擁有的、用於提供公共服務或生產的財產（如國營企業、國有土地、公營事業的資產）出售或移轉給私人。
     • 差異：實質民營化是關於「所有權」的轉移，側重於國家財產的處分。而程序民營化側重於「公權力行使的委託」，不一定涉及財產的移轉。例如，將國營事業民營化（出售股份）屬於實質民營化，而委託私人辦理垃圾處理或停車場收費則屬於程序民營化。
   • 功能民營化 (Functional Privatization)：
     • 核心：指將原由國家提供的公共服務功能，轉由私人來提供，但國家可能仍然保有對該服務的規劃、監督或部分提供。
     • 差異：功能民營化是一個較為廣泛的概念，程序民營化通常是實現功能民營化的一種重要手段。程序民營化強調的是「公權力行使的程序」的委託，而功能民營化則更側重於「服務提供功能」的轉移。有時，國家可能透過契約（如BOT）將某項公共服務的功能委由私人執行，這就同時涉及了程序民營化和功能民營化。程序民營化更強調公權力屬性，功能民營化則更側重於服務的供給。

3. 我國現行行政法制中以程序民營化為基礎的建構與分析：
   我國行政法制中，許多委託、授權、委辦、特許等制度，都體現了程序民營化的精神。

   • 具體案例：
     • BOT (Build-Operate-Transfer) 模式：如《促進民間參與公共建設法》所規範的 BOT 案件。國家（或地方政府）將某項公共建設（如高速公路、機場、港口、污水處理廠等）的興建與營運權，透過招標程序，委託給私人機構（得標的申請人）來執行。國家保留了對計畫審核、監督、驗收的權力，並對公共利益的實現負最終責任。這完全符合程序民營化的三個面向：公權力（建設、營運、收費等）的委託，國家監督權的保留，以及透過《促參法》等法律程序建構其規範。
     • 委託辦理事務：如《行政程序法》第16條「委託」規定，行政機關得依法將其權限屬下之事務，委託給其他行政機關、或依法規授權之個人或團體辦理。例如，環保局委託民間機構代為處理廢棄物、或委託民間單位進行環境監測。

本題為一複雜的實例題，涉及《促進民間參與公共建設法》（以下簡稱《促參法》）下的BOT案件，需分析甲政府（主辦機關）終止BOT案的行為是否合法，以及乙公司（申請人）在法律上可主張的權利與應循的救濟管道。

核心觀念：

1. BOT案件的法律性質：BOT案件中的招標、審核、通知、議約、簽約等階段，涉及的法律關係性質。
2. 行政行為的合法性：甲政府以「政策變更」為由終止BOT案，其行為是否合法？是否違反信賴保護、誠信原則？
3. 申請人的權利：乙公司作為最優申請人，在被通知為最優申請人後，是否取得締約權？其已支出的備標費用、備約費用及申請保證金，是否有權請求返還或賠償？
4. 救濟途徑：乙公司應循何種法律程序來主張其權利？異議、申訴、行政訴訟，或是民事訴訟？

解題思路：
首先，分析甲政府終止BOT案的行為性質及合法性。其次，探討乙公司可主張的實體權利基礎，包括締約權、費用請求權、保證金返還請求權。最後，依據《促參法》及相關規定，分析乙公司應採取的救濟管道。

一、甲政府終止BOT案行為的性質與合法性分析

1. 甲政府行為性質：

   • 甲政府（主辦機關）在BOT案件的招標、審核、議約階段，其行為性質具有公法性質。
   • A函通知乙為最優申請人，B函通知乙議約完成，C函通知乙不續辦BOT案，均屬於行政行為。
   • C函通知乙「不續辦」BOT案，此為甲政府單方面終止BOT案的行政處分。

2. C函終止BOT案的合法性：

   • 程序合法性：
     • 法律依據：《促參法》第47條第1項及《民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則》（以下簡稱《爭議處理規則》）第2條第1項第3款規定，申請人對於「甄審結果後，簽訂投資契約前之相關決定」認為違反法令致損害權益者，得提出異議。甲政府以「政策變更」為由決定不續辦，此應屬於「簽訂投資契約前之相關決定」。
     • 例外規定：《促參注意事項》第59點第2款雖提及「主辦機關因政策變更，不續辦促參案件」為退場機制之一，但此僅為內部作業指引，其效力層級低於法律。重要決定應有法律明確授權。
     • 程序限制：依《促參法》第45條第1項，經評定為最優申請人後，應依規定時間籌辦並完成簽約。甲政府於議約完成後、簽約前才終止，其時點較為晚。
   • 實體合法性：
     • 信賴保護原則：乙公司已依規定提出申請，繳交保證金、備標費用、備約費用，並被通知為最優申請人及議約完成。此時，乙公司已對BOT案的進行產生了合法且合理的信賴。甲政府以「政策變更」為由單方面終止，可能侵害乙公司的信賴利益。
     • 誠信原則：《促參法》第12條第2項規定，投資契約之訂定應以「公平合理」為原則。雖然此處指契約訂定，但推而論之，整個招商程序也應貫徹公平合理原則。甲政府的行為，在乙公司已投入大量成本且雙方已進入議約完成階段後，單方面終止，有違誠信原則。
     • 比例原則：終止BOT案是否為達成「政策變更」或「公共利益」所必要且最輕微的手段？若有其他替代方案（如調整方案內容、重新公告等），則直接終止可能不符比例原則。
     • 《促參注意事項》的適用：雖然《促參注意事項》有提及「政策變更」可作為退場機制，但其效力不及於法律。且該注意事項本身也強調「為符合公共利益及公平合理原則，致須重新辦理公告」，這意味著即使政策變更，也應優先考慮重新辦理程序，而非單方面終止。
   • 結論：甲政府以「政策變更」為由，在乙公司已投入大量成本並進入議約完成階段後，未經協商或提供充分補償，單方面以C函終止BOT案，其合法性存疑，可能違反信賴保護、誠信原則，且其程序及實體上可能不符比例原則。

二、乙公司可主張的實體權利

1. 請求締約權：

   • 法律基礎：
     • 《促參法》第45條第1項：「經評定為最優申請案件申請人，應自接獲主辦機關通知之日起，按評定規定時間籌辦，並與主辦機關完成投資契約之簽約手續，依法興建、營運。」此條文賦予最優申請人「應」與主辦機關完成簽約的期待權。
     • A函通知乙為最優申請人，B函通知議約完成，已滿足簽約的條件。
   • 乙公司主張：基於上述規定，乙公司有權要求與甲政府完成投資契約的簽訂。
   • 實務見解：此類通知通常被認為是締結契約的「要約」或「承諾」的基礎，若無正當理由，相對人不得任意拒絕。然而，締約權是否為訴請法院判決「履行締約」的權利，則有待商榷，實務上常認為此為一種「締約上之預約」，若一方違約，則產生損害賠償責任，而非強制締約。

2. 請求支出費用（備標費用、備約費用）：

   • 法律基礎：
     • 侵權行為損害賠償：《民法》第184條第1項前段（故意或過失不法侵害他人權利）或第184條第1項後段（違反保護他人之法律）。甲政府的違法終止行為，若被認定為侵權，則乙公司可請求因此所受損害（包括備標費用200萬元與備約費用100萬元）。
     • 締約上之損害賠償：若將A函、B函視為締約之預約，甲政府之C函行為構成締約上違約，乙公司可依《民法》第247條（締約上過失責任）請求因此所受之「信賴利益」損害，即備標與備約費用。
     • 行政法上的損害賠償：《國家賠償法》第2條第1項，公務員執行職務行使公權力時，因違法致人民受損害者，國家應負損害賠償責任。若甲政府的終止行為被認定為公權力之違法行使，乙公司可向國家（甲政府所在地之中央或地方機關）請求損害賠償。
   • 乙公司主張：由於甲政府的違法行為，導致乙公司支出的備標費用200萬元及備約費用100萬元，均為信賴利益損害，應由甲政府（或國家）賠償。

3. 請求發還申請保證金：

   • 法律基礎：
     • 契約約定與法律規定：申請保證金的性質通常是為了擔保申請人履行義務，若申請人因可歸責事由未能履約，則保證金可能被沒收。反之，若因主辦機關可歸責事由導致未能簽約，則應予發還。
     • 《促參法》第12條第1項規定，主辦機關與民間機構之權利義務，除本法另有規定外，依投資契約約定。若契約未約定，則適用民事法。
     • 《促參注意事項》第59點第2款提及「退場機制」，但並未說明保證金的處理。
   • 乙公司主張：因甲政府的違法終止行為（可歸責事由），導致BOT案未能簽約，非乙公司之責，故應無條件發還申請保證金500萬元。

三、乙公司應循的救濟管道

1. 行政救濟途徑（爭議處理）：
   • 異議：《促參法》第47條第1項及《爭議處理規則》第2條第1項第3款規定，申請人對於「甄審結果後，簽訂投資契約前之相關決定」認為違反法令致損害權益者，得向主辦機關提出異議。