108 年 國立中正大學法律學系碩士班公法組《行政法》

本題主要在測試考生對於行政法上「委託」、「行政助手」及「行政協助」這三種行政組織與執行方式的理解與區分能力，並進一步應用於具體案例。

一、行政委託、行政助手與行政協助之異同

這三種概念皆為行政機關在執行公權力任務時，可能運用到的輔助手段，其主要目的在於提升行政效率、專業性或節省成本。然而，它們在法律性質、授權依據、權責歸屬等方面有所不同。

(一) 行政委託 (Administrative Delegation/Entrustment)

1. 定義: 係指行政機關基於法規授權，將其「應自行執行」的公權力事務，暫時性或部分地「委託」給其他機關、法人、團體或個人（受託者）代為執行。受託者在執行時，仍是代表原委託機關（或國家）行使公權力，但對其執行行為負有對外責任，原委託機關則負有監督、指導及最終責任。
2. 法律性質: 是一種公法上的委任關係，但與民法上的委任不同。其核心在於「公權力」的移轉或代行。
3. 授權依據: 必須有法律明確授權，始得為之。例如《行政程序法》第15條規定：「行政機關得依法將其權限為一部或全部之委託，受委託者依委託事件，行使委託機關之權限。」
4. 權責歸屬:
   • 對外: 受託者對外行使公權力，其行為之效力直接歸屬於委託機關。相對人針對受託者的執行行為，得提起行政爭訟，通常是向原委託機關提起。
   • 對內: 受託者對委託機關負責，委託機關對受託者的執行負有監督、指導及考核責任。
5. 特徵: 公權力行使的「代行」性質，對外仍視為國家機關（委託機關）的行為。

(二) 行政助手 (Administrative Assistant)

1. 定義: 係指行政機關為了輔助其執行公權力事務，而設置或運用非公權力機關（如私人、團體）的專業知識、技術或人力，但該非公權力機關本身並不直接行使公權力，僅是提供技術性、資訊性或準備性的協助。
2. 法律性質: 是一種私法上或行政法上契約關係，例如技術諮詢、資料處理、設備提供等，但非公權力行使。
3. 授權依據: 通常不需要法律的特別授權，機關基於職權或業務需要，可以透過契約（如委託研究、技術服務契約）來聘用或運用。
4. 權責歸屬:
   • 對外: 行政助手本身不直接對外行使公權力，其提供的協助若有疏失，原則上由行政機關自行負責，或依契約向行政助手求償。相對人若受損害，通常是向直接執行公權力的行政機關請求。
   • 對內: 行政機關與行政助手之間是契約關係，依契約內容約定權利義務。
5. 特徵: 輔助性質，非公權力行使。

(三) 行政協助 (Administrative Assistance/Cooperation)

1. 定義: 係指不同行政機關之間，或行政機關與其他公法人（如公營事業）之間，基於職務上的協調、配合或支援，一方機關協助另一方機關執行其職務。這種協助通常是基於法律的規定或職務上的協調，協助機關並非代為行使權限，而是提供一種「職務上的協助」。
2. 法律性質: 是一種公法上的協調或合作關係，可能基於法規規定，也可能基於行政機關間的職務協調。
3. 授權依據: 法律可能明文規定機關間應相互協助，或由行政機關間透過職務協調達成。
4. 權責歸屬:
   • 對外: 協助機關的行為，原則上仍由請求協助的機關負責。協助機關本身不直接對外負擔公權力責任。
   • 對內: 協助機關與受協助機關之間是公法上的合作關係，權責界定依法律或協調內容。
5. 特徵: 跨機關的職務協調與支援，協助機關本身不具備獨立的公權力行使權限。

異同比較表

| 項目 | 行政委託 | 行政助手 | 行政協助 |

本題主要考驗考生對於行政機關與人民之間約定之法律性質判斷，以及公法上不當得利之構成要件與適用，並結合土地徵收與廢棄物清理之相關法律規定。

一、甲於申請書中承諾事項之法律性質為何？

甲在申請抵價地時，於申請書中載明「申請人甲所有之A地號土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」。此承諾之法律性質，涉及行政機關與人民間私法上契約與公法上行政契約之區別。

1. 判斷: 此承諾應屬於行政契約。
2. 理由:
   • 法律性質: 行政契約係指「當事人一方為行政機關，他方為人民，約定內容關於行政事項，且一方為達成行政目的，而與他方為意思表示之相互一致」。
   • 當事人: 本案當事人為T市政府（行政機關）及甲（人民）。
   • 約定內容: 該承諾係關於A地號土地之廢棄物清運責任，此為土地徵收開發過程中可能涉及之行政事項，且與土地之利用、環境保護有關。
   • 目的: 甲為申請取得抵價地（此為行政機關為達成土地徵收及土地利用規劃之行政目的），故同意負擔潛在的廢棄物清運責任，以換取取得抵價地的機會。T市政府同意核發抵價地，亦有其行政目的。雙方意思表示相互一致，達成行政目的。
   • 公法上契約: 雖然承諾內容涉及清運費用，看似私法上的債務，但其產生原因、簽訂背景（申請抵價地）、以及與行政機關公權力行使（土地徵收、環境保護）之關聯性，使其具有公法上的連結。故此承諾應屬行政契約。

二、T市政府請求甲返還200萬元公法上不當得利，是否有理由？

此問題涉及兩個層面：
(1) T市政府是否得依據公法上不當得利請求權向甲請求。
(2) T市政府主張的「不當得利」是否成立。

(一) T市政府是否得依據公法上不當得利請求權向甲請求？

1. 公法上不當得利之適用:

   • 《行政程序法》第172條規定：「……若無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。……」此為公法上不當得利之規定。
   • 本案中，T市政府主張甲因其代為清除廢棄物而免除清運費用，構成「免除費用」之利益，致市政府支出200萬元，構成損害。若此「免除費用」之利益，是「無法律上之原因」而受者，則市政府得請求返還。

2. 爭點: T市政府代為清除廢棄物，是否使甲「無法律上之原因」而受有利益？

   • 甲的承諾: 甲於申請抵價地時，已於申請書中承諾「申請人甲所有之A地號土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」。此承諾性質為行政契約。
   • 甲的抗辯: 甲主張其對廢棄物一事毫不知情，且土地已出租予乙。
   • 廢棄物清理法第71條: 該條規定「……容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，……主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」
   • 市政府代為清除的依據: T市政府基於工地安全及工程進度考量，通知甲會勘，確認廢棄物存在後，即「逕請施工廠商代為清除處理」。此行為，應是依據廢棄物清理法第71條第1項的規定，因甲（作為土地所有人）未自行清除，而由主管機關（T市政府）代為清除。

本題主要測試考生對於行政訴訟種類、要件的理解，特別是「課予義務訴訟」和「撤銷訴訟」的適用範圍與要件，以及我國實務對課予義務訴訟的態度。

一、某甲不服，向行政法院提起課予義務訴訟，其訴是否合法？我國實務上就此有何見解？

(一) 課予義務訴訟之性質與要件

1. 性質: 課予義務訴訟，依《行政訴訟法》第5條第2項第2款規定，是指人民與行政機關間，因「公法上應為或應予廢止行為」而提起之訴訟。其目的在於請求行政機關為特定行為（如核發證照、給付補助）或排除特定行為（如廢止違法處分）。
2. 要件:
   • 公法關係: 須人民與行政機關間存在公法關係。
   • 應為或應予廢止之行為: 人民主張行政機關負有特定之公法上作為義務或廢止義務。
   • 行政機關怠於或拒絕為該行為: 行政機關未為該作為義務，或已為不利於人民之決定（拒絕），或應廢止之行為而未廢止。
   • 提起訴訟之權利: 人民須依據法律規定，對該作為義務或廢止義務享有請求權。
   • 訴訟種類: 依《行政訴訟法》第5條第2項第2款，屬於「給付之訴」。

(二) 本案分析

1. 公法關係: 甲與主管機關（審查某乙居留申請之機關）之間，因居留申請事宜，存在公法關係。
2. 某乙申請來台依親居留遭否准: 此一「否准」的決定，本身是一個「駁回」的處分，而非行政機關「怠於」為特定行為。若主管機關已對甲（或某乙）的申請為「否准」之處分，則此時應針對該「否准處分」提起撤銷訴訟（或確認訴訟），而非直接請求「為核准居留」之課予義務。
3. 甲主張的「課予義務」: 甲若主張「應核准某乙來台依親居留」，則此時甲主張的並非行政機關「怠於」為核准，而是對行政機關「否准」的決定不服。

(三) 我國實務上對課予義務訴訟的見解

1. 原則上不採「純粹」課予義務訴訟: 我國《行政訴訟法》雖然規定了課予義務訴訟，但實務上對於「純粹」的課予義務訴訟（即僅請求行政機關為某行為，而未針對行政機關的拒絕或怠為行為提起爭訟）持較保守態度。
2. 課予義務訴訟的成立要件:
   • 法律上利益: 人民必須享有對行政機關為特定行為之「請求權」。此請求權不僅要基於法律的明文規定，且該法律規定應具有「使人民得請求行政機關為特定行為」之意旨。
   • 行政機關之怠為或拒絕: 必須是行政機關「怠於」為應為之行為，或已為「拒絕」之行政行為（例如駁回申請）。
3. 本案的狀況:
   • 在本案中，主管機關已對某乙的居留申請為「否准」之處分。這表示行政機關並非「怠於」為核准，而是積極地為「不核准」之決定。
   • 此時，甲應針對該「否准處分」提起「撤銷訴訟」，請求法院撤銷該否准處分。若撤銷後，行政機關仍不為核准，且甲仍享有法律上的請求權，則事後才有可能提起「課予義務訴訟」。
   • 直接提起「課予義務訴訟」請求「核准居留」，而未先撤銷「否准處分」，在實務上通常會被認為不合法。因為法院在撤銷原處分前，無從直接命令行政機關為核准之行為。