109 年 國立臺北大學法律學系碩士班公法組《行政法》

本題主要在探討行政行為的區分，以及其法律效果的差異。核心概念在於行政處分的定義、判斷標準，以及行政事實行為的性質，並對比兩者在救濟途徑及法律效果上的不同。

一、區分行政處分與行政上事實行為之主要判準

行政處分係指行政機關就公法上具體事件，依據單方意思，對外發生法律上效果之行為。其判斷標準主要有以下幾點：

1. 是否為行政機關之行為：必須是國家行政機關或依法受委託行使公權力之個人、團體所為之行為。
2. 是否為公法上之行為：行為內容須涉及公法關係，而非私法關係。
3. 是否為具體事件：針對特定對象、特定事項而為之行為，而非抽象的法規。
4. 是否依單方意思決定：行政機關得以單方意思，不問相對人同意與否，而對外發生法律效果。
5. 是否對外發生法律上效果：行為必須直接對人民權利義務產生變動。

相較之下，行政上事實行為，是指行政機關為達成行政目的，所為之單純事實行為，例如警察巡邏、交通指揮、行政指導、行政勸告、行政檢查、資訊的提供等，這些行為本身並不直接發生法律上效果，不直接變動人民的權利義務，而是透過事實上的影響來達成行政目的。

判斷兩者最關鍵的區別在於是否對外發生法律上效果。行政處分具有法律上的拘束力，直接創設、變更或廢止人民的權利義務；而行政事實行為則不直接產生法律效果，僅係事實上的作為。

二、法律效果之差異

行政處分與行政上事實行為在法律效果上有顯著差異，主要體現在以下幾個方面：

1. 救濟途徑：
   • 行政處分：若人民認為行政處分違法損害其權利或利益，得依據《行政訴訟法》提起行政爭訟。

本題包含兩個部分：第一部分是關於集會遊行被驅離後的救濟問題，涉及行政處分的效力與救濟；第二部分是關於訴訟繫屬中原告撤回起訴的處理，屬於行政訴訟程序法之問題。

第一部分：集會遊行被驅離後的救濟

核心觀念：人民認為其集會遊行是合法的，但遭警察機關以違法為由舉牌要求解散並強制驅離。此時，人民的救濟途徑，以及警察機關的驅離行為是否為行政處分，是判斷的關鍵。

1. 警察機關舉牌要求解散的性質：

   • 警察機關舉牌要求解散，通常被認為是行政指導或行政命令，是一種事實行為，或是一種要求人民遵守法律的指示。若人民不遵守，警察機關進而為強制驅離。
   • 然而，若此舉牌行為已經明確告知人民其集會遊行的「違法性」並要求其「解散」，且人民若不解散將面臨強制措施，則此舉牌行為可能具備行政處分的性質，對人民的權利義務（參與集會遊行的權利）產生了直接的影響。
   • 更常見的情況是，驅離行為本身可能被視為一種對人民權利（集會遊行權）的侵害行為。

2. 人民的救濟途徑：

   • 前提：人民認為其集會遊行是合法的，警察機關的驅離行為違法。
   • 訴願與行政訴訟：
     • 若將警察機關的「舉牌要求解散」視為行政處分，則人民應先提起訴願，再提起行政訴訟。訴願決定若駁回，可再提起行政訴訟。
     • 然而，實務上對於警察機關現場的行為，有時較難直接認定為行政處分。更常見的救濟途徑是，人民認為其集會遊行權遭到國家機關違法侵害。在此情況下，雖然驅離本身可能不直接是行政處分，但其侵害行為可作為提起行政訴訟的基礎。
     • 撤銷訴訟：人民可以提起訴願後，若對訴願決定不服，或訴願機關逾期不為決定，再向行政法院提起訴訟，請求撤銷該驅離處分（若認定驅離為處分）或確認國家機關的行為違法。
     • 國家賠償：若人民因違法的驅離行為遭受損害（例如人身傷害、財物損失），即使無法成功撤銷處分，亦可依據《國家賠償法》請求國家賠償。這也是一種重要的救濟途徑。
   • 《集會遊行法》的規定：依據《集會遊行法》，若人民認為其集會遊行被禁止或命令解散處分違法，可提起訴願及行政訴訟。

   綜合判斷：人民認為其集會遊行合法，卻遭強制驅離，此時可行的救濟途徑包括：

   1. 若警察機關的「舉牌要求解散」或「強制驅離」行為，符合行政處分的要件（對公法上具體事件，依單方意思，對外發生法律效果），則應循訴願、行政訴訟（撤銷訴訟）途徑。
   2. 若認為該驅離行為違法侵害其權利，且無法透過撤銷訴訟解決損害，或損害已發生，可提起國家賠償訴訟。

   本題情況：人民認為其集會遊行是合法的，警察機關卻強制驅離，此種情況下，人民可以提起訴願，再依訴願法提起行政訴訟，請求撤銷警察機關的驅離處分（若認定為處分），或確認其集會遊行之合法性。若因驅離行為遭受損害，亦可請求國家賠償。

第二部分：訴訟繫屬中原告 A 撤回起訴之處理

核心觀念：行政訴訟法關於訴訟標的處分權的規定，以及原告撤回起訴的效力。

本題旨在探討「事件關連說」在公私法區分中的適用，以及司法院大法官釋字第540號解釋在國宅承購、承租契約認定上的公私法劃分，並要求考生對此提出見解。

一、事件關連說的邏輯推論

「事件關連說」（或稱「關聯說」、「牽連說」）是德國法學上用來判斷公私法劃分的一種理論。其核心精神在於，當一個事件或行為包含公法與私法兩個面向時，若其中一部分明顯具有公法關係的特徵，則為了貫徹公法目的或確保法律適用的一致性，整個事件或行為原則上應被視為公法關係。

• 公法優先的邏輯：事件關連說強調的是「公法因素的牽引力」。一旦事件中出現了公法上的連結（例如國家權力介入、公權力行使、公法目的追求等），就足以將整個事件納入公法領域。這是因為公法關係通常涉及國家與人民的權力不對等，有賴公法規範來調整，以保障人民權利並實現公共利益。

• 「私法優先」命題的成立與否：

  • 命題不成立：依據事件關連說的邏輯，其核心在於「公法因素的牽引力」。也就是說，只要有明顯的公法因素，就會將整體拉入公法。反之，如果一個事件中，一部分明顯屬於私法關係，並不能必然得出「事件整體均應視為私法關係」的結論。
  • 理由：因為私法關係通常是基於當事人意思自治，處於平等地位的法律關係。即使事件中存在私法因素，如果同時存在更強的公法因素（例如國家機關的公權力介入），則公法因素仍可能主導整個事件的法律性質。例如，國家機關與人民簽訂一份看似私法性質的契約，但若該契約的訂立是國家行使公權力的一部分，或其內容與公法目的緊密相關，則仍可能被視為公法契約。

二、司法院大法官釋字第540號解釋的解讀與事件關連說的適用

大法官釋字第540號解釋處理了國宅（國民住宅）的申請、承購、承租等問題。

1. 否准申請的決定（公法關係）：

   • 解釋理由：大法官認為，申請承購、承租國民住宅，涉及國家對人民的住宅政策，並由主管機關依據國家政策及相關法規進行審查、核准或否准。這是一種國家機關對人民基於公法上之申請，所為之單方意思表示，對人民的權利義務（是否能取得國宅承購、承租資格）產生直接影響。因此，否准處分屬於行政處分，人民若不服，應提起行政爭訟。
   • 此部分明顯是以公法關係的視角來認定。

2. 申請獲准後締結的買賣或租賃契約（私法關係）：

   • 解釋理由：大法官同時指出，在申請獲准之後，主管機關與申請人之間所締結的國宅買賣或租賃契約，其性質則為私法契約。若嗣後發生糾紛，應循司法途徑（民事訴訟）解決。
   • 此部分將契約關係認定為私法關係。

3. 與事件關連說的關聯性：

   • 解釋的合理性：大法官的解釋結果，雖然看似在同一事件中區分了公法與私法，但若以前述「事件關連說」的角度來解讀，是可以進行合理解讀的。
   • 區分邏輯：大法官在此係將整個「申請、取得、居住/使用國宅」的過程，進行階段性的劃分：
     • 申請與審查階段：此階段涉及國家公權力的行使，國家機關依據公法規定對人民的資格進行審查與決定，屬於公法關係。

本題分為兩個部分，第一部分探討行政組織法的「組織最適誡命」與「組織形式選擇自由理論」的爭議，以及如何達成最適選擇；第二部分則聚焦於我國行政法人的性質、特徵，並與德國傳統公法人制度進行比較。

第一部分：組織最適誡命 vs. 組織形式選擇自由理論

核心觀念：行政組織法的發展，從早期較為僵化的形式主義，走向強調彈性與效率的現代趨勢。此處的爭議在於，國家應如何建構其組織，是應給予較大彈性，還是應追求特定「最適」的模式。

1. 組織形式選擇自由理論（Freiheitstheorie der Organisationsgestaltung）

   • 意涵：此理論認為，國家應享有較大的自由來選擇其行政組織的型態。國家可以根據其當前的政策目標、行政需求、社會環境等因素，自行決定組織的設立、變更、廢止，以及組織內部權責的劃分。這種理論強調的是行政組織的彈性與自主性。
   • 優點：能使行政組織更快速地回應社會變遷與新的行政需求，避免因僵化的組織結構而影響行政效率。
   • 缺點：若過度強調自由，可能導致組織的頻繁變動、缺乏穩定性，以及難以建立一套長期、穩定的行政組織體系。也可能因為缺乏明確的指導原則，而產生組織設計上的隨意性。

2. 組織最適誡命（Organisatorische Optimierungsgebot）

   • 意涵：此理論主張，行政組織的設計與建構，應追求「最適」的狀態。這意味著，國家在設立或調整行政組織時，應以達成特定的行政效率、效能、人民權益保障、民主正當性等「最適」目標為導向。它要求行政組織的設計不是隨意的，而是有明確的標準和原則可循，以追求最佳的行政組織型態。
   • 優點：有助於提升行政效率與效能，確保行政組織的穩定性與預測性，並能更好地回應人民的需求與期待。它提供了一個追求卓越行政的理論基礎。
   • 缺點：
     • 「最適」的定義模糊：「最適」的標準往往難以界定，且會隨著時代、社會價值觀、政治考量而變動。什麼是「最適」，可能存在不同意見，難以達成共識。
     • 實踐上的困難：追求「最適」可能需要大量的研究、評估和試驗，實踐上可能耗時耗力，且難以百分之百達成。
     • 可能限制彈性：過度強調「最適」，可能反而限制了組織對環境變遷的彈性反應能力。

3. 我的看法：

   • 我認為「組織最適誡命」的呼聲，代表了現代行政國家對行政效率與效能的追求，具有重要的理論價值。然而，完全拋棄「組織形式選擇自由理論」也是不可取的。
   • 折衷與融合：較為務實的做法是將兩者融合。國家應在一定程度上保有組織形式選擇的自由，以便快速因應社會變遷。但同時，這種自由應受到「最適誡命」的指導。也就是說，組織的選擇與設計，應以追求效率、效能、民主、法治、人民權益保障等基本原則為依歸，而非全然的任意。
   • 「最適」的具體化：所謂的「最適」，應可透過具體的衡量指標來達成，例如：行政回應速度、成本效益、人民滿意度、政策達成度、組織協調性等。這些指標可以作為組織評估與再造的參考。

4. 如何達成行政組織型態之最適選擇？

   • 建立評估與再造機制：定期對現有行政組織進行效能評估，識別組織中的問題與瓶頸。
   • 確立核心價值與目標：明確國家行政組織應追求的核心價值（如效率、公平、民主、法治、廉潔等）和當前最重要的政策目標。
   • 借鏡國際經驗與學術研究：參考其他國家成功的組織模式，並結合學術界的研究成果，制定組織設計的原則與準則。
   • 彈性與穩定性的平衡：在組織結構設計上，應區分核心穩定職能與彈性應變職能。對於核心職能，可維持較穩定的組織架構；對於需要快速應變的領域，可考慮設立彈性較大的任務導向型組織或跨部門合作機制。
   • 參與式設計：在組織再造過程中，應納入相關利害關係人（包括公務員、專家、民眾代表等）的意見，以提高組織設計的接受度與可行性。
   • 科技運用：善用資訊科技，優化行政流程，提升組織運作效率。

第二部分：我國行政法人與德國傳統公法人制度之比較

核心觀念：行政法人是我國近年來推動的行政組織改革，其性質、特徵，以及與傳統公法人制度的異同。

1. 我國行政法人的性質與特徵：
   • 法律依據：《行政法人法》。
   • 性質：法律上規定為「公法人」。
   • 設立目的：為執行特定公共任務，由中央或地方政府依法律設立。
   • 特徵：